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刘瑜:两种民主模式与第三波民主化的稳固

作者:  2017-03-12添加评论  阅读793次

作者:刘瑜

来源:开放时代

一、研究问题与背景

第三波民主化在民主稳固方面所遭遇的困境有目共睹。埃及和泰国民主的崩溃、乌克兰民主在应对政治危机方面的无力、委内瑞拉和匈牙利民主的倒退、肯尼亚和科特迪瓦选举后的骚乱……都是民主稳固难以实现的最近事例。《经济学人》2014年3月的一篇社论《民主出了什么问题》,典型地反映了这种“民主悲观主义”:“赶跑一个独裁者比建立一个有生命力的民主政府要容易得多。新政权开始动摇,经济开始挣扎,整个国家发现自己至少和之前一样糟糕。这是阿拉伯之春中很多地方所发生的事情,也是十年前乌克兰橙色革命所发生的事情……民主正在经历一个艰难时世。在那些独裁者被赶跑的地方,反对派大多没能建立一个行之有效的民主政府。即使在那些民主得以建立的地方,系统的缺陷令人担忧地显现,对政治的幻灭也随处可见。但就在几年前,民主看上去似乎将统领世界。”①

什么是民主稳固?林茨(Linz)和斯蒂潘(Stepan)曾经就什么是“民主稳固”做出经典论述。他们指出,民主稳固的含义是:行为上,没有任何重要的政治力量企图通过颠覆民主或者退出国家来达成其目标;态度上,绝大多数社会舆论,即使是在重大的经济或政治危机时,也仍然相信民主制度是公共生活的必要方式;宪法上,政府或非政府力量习惯于用既定的、民主地产生的法律程序来解决冲突。一句话,当民主作为一种制度、规则、激励机制,已经成了“政治中唯一的游戏规则”,民主稳固才算实现。②这个看似复杂的标准,简单来说,就是重要的政治力量都诉诸民主的游戏规则来表达偏好、制定政策、解决冲突。换言之,当重要的政治力量诉诸非民主的游戏规则——政变、革命、暴力、战争——来参政时,民主的稳固就没有实现。根据“重要政治力量避免非民主手段”这一原则,民主稳固的最低标准,就是一个国家/地区民主得以存续以及没有大规模的暴力冲突。固然,民主稳固还可以有更高的标准——比如,重要的政治力量诉诸非民主手段,导致非暴力化的宪政危机,这种情形下也可以说民主尚未稳固。甚至,更高的标准还可以包括公共服务的提升、腐败的遏制、经济水平的提高等等。但是,从可操作的技术层面上来说,本文将以最低标准——非民主手段的缺席——来作为“民主稳固”的最低标准,即,第一,民主没有崩溃;第二,没有出现大规模暴力冲突。用这一标准来衡量第三波民主化的稳固,当然不是说一个民主相对稳固的国家/地区没有重大社会问题,而是指这个国家/地区在第三波民主化浪潮中(1974年以来的民主化),所经历的问题没有导致民主崩溃或大规模暴力。根据这一标准,第三波民主化的“民主稳固”成果有限。从1974年到2014年,在92个进入到第三波民主化的国家/地区(以下简称“第三波案例”)中,有32个(超过三分之一)曾经经历过民主崩溃。尽管其中有18个已经又重返民主,但是如此之高的“崩溃率”还是展示了民主化道路之曲折。③同时,在这92个国家中,有27个在民主化后爆发了显著的暴力冲突(并不意味着它们在民主化之前没有显著暴力冲突)。④考虑到民主崩溃国和暴力冲突爆发国之间有相当高的重合率,实际上经历过“民主稳固困境”的国家数量为46个,也就是占第三波案例的一半左右(见表1)。

一半左右的第三波案例经历了民主稳固的重大挫折,这是一个相当高的比例。⑤但是同时也需要指出,另一半的国家/地区能够在此期间实现民主的相对稳固,即民主化后没有经历民主崩溃或者大规模暴力,放在历史长河中看,这也是一个重大成就。历史上的政治转型往往伴随着腥风血雨(参见法国革命、英国内战和美国革命,更不用说苏联革命、中国革命),几十个国家能够相对平稳地完成政体转型,可以说是一个政治进步。

那么,如何解释第三波民主化过程中的“民主稳固”或“民主稳固困境”?为什么在民主转型后,有些第三波案例中主要的政治力量诉诸政变、革命或战争来表达诉求,而在另一些国家,民主则能够比较顺利地走向稳固?这是本文试图研究探讨的问题。

本文剩下的部分将分为四节。第2节将就民主稳固的解释对现有文献进行回顾和简要分析。第3节将以“政治精英的行为选择”为出发点,提供一个新的解释框架。本节试图论证,两种民主观念(“实体性的民主观”与“程序性的民主观”)导致两种民主模式(“多元制衡式民主”与“赢者通吃式民主”),政治精英在两者之间的选择,对于民主能否稳固影响重大。第4节将试图通过委内瑞拉和南非两个案例的对比,对第3节中的核心观点进行进一步说明。第5节将对本文内容进行简要总结。

二、文献回顾与分析

民主何以稳固?对此,比较政治学界已经提出众多解释。大致来说,现有解释可以分为“经济水平论”、“社会结构论”、“政治制度论”、“国际环境论”和“政治文化论”。由于篇幅关系,本文只能对这些观点进行简要说明。

“经济水平论”强调,民主稳固的根本条件是经济发展。根据这个观点,民主是一种资源分配方式。在资源极度稀缺的地方,民主制度过于奢侈,因为政治宽容的成本过高。只有经济相对发展的地区,资源才能满足多数人的需要,民主这种依靠“多数原则”的制度才能存活。普泽沃斯基(Prezworski)等曾经在《民主与发展》一书中对此有过经典描述。根据对1950年—1990年民主政体的研究,他们发现,“人均收入对于民主的存活具有重大影响……在人均GDP1000美元以下的国家……民主的预期寿命是8年。在1001—2000美元之间……是18年。当一个国家人均收入超过4000美元时,民主崩溃的可能性接近于0。事实上,人均GDP超过阿根廷1975年的水平(6055美元)后,民主还没有被推翻过”。⑥“社会结构论”则强调,当一个社会在结构上存在严重对立时(尤其是二元对立)——无论是阶级对立,还是族群对立、宗教对立,或者地区对立、城乡对立——民主就很难实现稳固。这是因为,诉诸已有的社会裂痕进行政治动员,往往是投机主义政治家赢得选票最便捷高效的方式。如果说威权体制还有可能通过暴力压制来掩盖社会矛盾,那么民主内在的动员机制则意味着要激活社会群体的派系认同,从而扩大社会裂痕。这一点在新生民主制度中格外显著,因为转型阶段意味着旧的国家机器已经瘫痪,而新的制度建设尚未成型,捉襟见肘的国家能力很难应对高涨的政治冲突。斯奈德(Snyder)和曼斯菲尔德(Mansfield)在《从选举到暴力》以及《选上去打》这两本书里集中论述了新生的民主制度如何激化社会矛盾。⑦戈尔德斯通(Goldstone)等也发现,过于活跃的派系政治——而不是民主政体本身——会增加暴力冲突的可能性。⑧在《民主崩溃的政治学》中,包刚升也将选民的政治分裂作为民主崩溃的核心解释之一。⑨

“政治制度论”则强调正式制度选择的重要性。这方面的典型代表人物是林茨以及利普哈特(Lijphart)。在其经典论文《总统制的危险》中,林茨强调了议会制相对于总统制的优越性。总统制内在的二元合法性(总统和议会各自有自己的合法性基础)、非赢即输的结果(议会制可以有局部输赢)埋下了政治冲突的伏笔,而总统制缺乏弹性的制度设计又很难为冲突的化解提供台阶。⑩利普哈特则把民主的制度设计分为两种:协作式的(consociational)和多数式的(majoritarian)。协作式的民主制度大体上包括议会制、比例代表制、联邦制、行政权力共享等要素,而多数式的民主则倾向于总统制、单一选区制、单一制和行政权力一党独享等元素。在他看来,协作式民主比多数式民主更有助于民主的稳固。11

“国际环境论”则认为民主的传播与稳固很大程度上取决于国际环境。根据这种观点,当国际秩序由民主国家主导时,民主更容易扩散和稳固,而当威权国家主导国际秩序时,民主则更可能衰落。卡根(Kagan)曾经这样概括:“民主制度自1950年以来扩展到100多个国家,或许不仅仅是因为人们渴望民主,而是因为自1950年以来世界上最强大的国家是一个民主国家”,12“第三波中最值得注意的是民主和独裁之间的这种轮替被打断了。很多国家进入了一个民主阶段并且保持了下去,这是为什么?答案与世界实力和观念的格局有关。20世纪70年代中期以后的国际环境对民主更有利,而对独裁政府的挑战却比从前更大”。13博伊克斯(Boix)则用统计模型论证了同一个观点,即在“民主霸权”的国际环境下,民主转型更容易发生和存活。14

“政治文化论”则强调民主稳固需要文化基础。当制度明显超前于或者落后于文化发展时,制度都是不稳定的。在这方面,做出最有力论证的是英格利哈特(Inglehart)和威尔泽尔(Welzel)。在《经济发展、文化变化和民主》以及《自由上升》这两本书中,他们通过几十年的“世界观念调查”数据得出上述结论。具体而言,威尔泽尔将有关平等、宽容、参与、自主性四个方面的观念表现总结为“解放的价值”。当“解放的价值”水平高时,民主就能够稳固,否则,政体制度的水平将跌回一个国家政治文化所能接纳的范围。15

本文无意于否定这些视角的解释力,甚至不否认在许多情境下,它们构成了对民主稳固与否的主要解释。但是,它们分别都有其不足。就经济水平来说,很多第三波案例中的民主崩溃或动荡都难以用经济水平来解释,尤其是其中的大国。比如,转型之初,俄罗斯的人均购买力GDP高于波兰、立陶宛、保加利亚等国,16但是这几个国家都实现了民主的相对稳固,俄罗斯却没有。直到最近,委内瑞拉在拉美地区一直是经济上名列前茅,但是当拉美大多数国家的民主走向稳固时,委内瑞拉却走向了民主崩溃。非洲人口最多的国家尼日利亚,其民主也始终摇摇晃晃,但是从人均购买力GDP来看,尼日利亚明显高于赞比亚和加纳(以2010年为例,尼日利亚是5230美元,加纳和赞比亚分别是3430美元和3381美元)——两个民主相对稳固的非洲国家。哪怕是“阿拉伯之春”,从人均GDP来看,2011年突尼斯和利比亚非常接近,如果从经济水平预测,两个国家民主稳固的成功率应该是相似的,但结果却截然相反。如果经济水平对这么多的国家(尤其是全球战略性大国)民主稳固的预测力不可靠,或许我们不能仅仅依靠它来做出判断。

同样,社会结构论也遭受了很多批评。比如,菲尔伦(Fearon)和雷汀(Laitin)在其经典论文《种族性、起义与内战》中指出,如果控制经济水平,族群或者宗教的多样化乃至两极化,对于冲突爆发没有显著影响力。17固然,清晰的社会裂痕为民主动荡准备了条件,但是,正如斯奈德和曼斯菲尔德的分析所微妙揭示的,族群裂痕并非一个静态的社会结构,而是一个动态的政治过程,这个裂痕的扩大往往是精英动员的结果。这一点,我们从台湾地区、伊拉克、埃及、乌克兰等地不断变化的局势都可以看出。换言之,特定社会结构下的选民分裂与其说是民主崩溃的原因,不如说是其临床表现。重要的是去分析这种分裂发生的动力机制,而不仅仅是将其看作一个静态的给定条件。

政治制度论也遭遇很多批评。尽管林茨和利普哈特的政治制度论在逻辑上有其道理,但是经验研究却很难达成共识。一方面,格尔林(Gerring)等人的研究的确发现议会制比总统制更可能带来“良治”;18另一方面,塞尔文(Selwyn)和坦普曼(Templeman)通过对101个国家的研究则发现,与利普哈特的预计相反,当社会族群结构分裂时,所谓“协作式的民主”(比例代表制以及议会制)实际上会恶化冲突,而不是缓解它。19从案例来看,似乎很难找到一个清晰的规律。阿富汗和伊拉克都没能实现民主稳固,但是它们一个是总统制(阿富汗),一个是议会制(伊拉克)。议会制的泰国政治持续动荡,但是总统制的印尼却民主相对稳固。采取混合式选举制度的台湾地区、韩国民主相对稳固,但是同样采取混合式选举制度的俄罗斯、委内瑞拉民主却难以稳固。或许,当政治冲突激化到一定程度时,政治制度的选择很难对政治进程起到一个决定性的作用。

“国际环境论”的缺陷则显而易见。尽管它对于民主化与否的整体性趋势具有相当大的解释力,但是却很难解释同一个大的国际环境或地区环境下,不同国家在民主稳固方面的不同表现。冷战结束后,以美国为主导的所谓“民主霸权”崛起,但是如前所述,一半左右的第三波案例相对顺利地走向了民主稳固,而另一半则历经坎坷。“国际环境论”显然不足以解释这种国家间的差异。“政治文化论”具有类似的缺陷。毫无疑问,政治文化对一个国家的政治走向具有相当大的影响力,但是文化作为一种相对稳定的政治因素,往往很难解释转型过程的一波三折。2011年埃及人民风起云涌地走上街头推翻穆巴拉克的统治,但是2013年却接受了军人独裁的回归——很难说一个国家的政治文化在两年间会有根本性的变化,变化更多地发生在政治形势与力量的对比之上。

鉴于上述观点的不足,本文试图找到一个新的角度,去补充、弥合、连接上述角度,这就是“政治精英行为”的角度。具体而言,本文试图论证,两种民主观念会推导出两种不同模式的民主,而两种民主模式对民主能否稳固会产生根本性的影响。在笔者看来,前述已有的解释大多过于聚焦于相对静态的结构性因素,而忽略了急剧变革时代中“人”——尤其是政治精英——对于左右局势所起到的巨大作用。当然,人的因素和结构性因素不可能相互割裂,人只能在一定的结构性约束中行动,结构性因素也必须通过“人”的中介才能变成政治过程。

在展开论述这一观点之前,必须指出,“精英行动”理论在民主转型学当中并非本文的独创。奥当纳(O’Donnel)和施密特(Schmmitter)在《从威权统治中转型》中和黑格力(Higley)在《自由民主制的精英基础》中都强调精英行动的重要性。20但是,上述“精英行动”理论主要用于民主转型的“发生学”,而非民主转型后的“稳固学”研究,更少用于分析第三波民主稳固问题。在现有文献中,与本文视角最接近的,是梅韦林(Mainwaring)等的《拉美的民主与专制》。21在该书中,作者用政治家“是否激进化”来分析民主能否存活的问题。但是,该书作者对“激进与否”的分析与本文的民主模式分析不尽相同,也没有将“激进与否”追溯到民主观念的不同,此外,他们只分析拉美地区,所以分析对象与本文也有所不同。

三、两种民主观念与民主稳固

本文的核心观点是,政治精英对民主存在着“实体性的”和“程序性的”理解,程序性的民主观念带来多元制衡式的民主模式,而实体性的民主观念带来赢者通吃式的民主模式,前者比后者更容易形塑民主稳固。如果用图表来表述这一观点,大致可以表述如图1。

大多数政治转型研究聚焦于“民主-专制”二分法,而往往忽略民主制内部的类型差异,更少将这种差异和民主的稳固程度相联系。本文认为,为了理解转型的成败,我们必须理解民主的不同模式,而民主的不同模式可以追溯到不同的民主观念。固然,民主的多样性往往与各国的历史文化、社会结构、经济水平等条件的多样性相关,但是民主概念本身所蕴含的巨大诠释弹性,以及政治精英在这种弹性中的选择,对于塑造一个国家民主的走向也起到相当大的作用。在转型阶段这样一个历史“关键时刻”,政治精英的选择格外重要。

可以说,对于民主能否稳固,在前述各种解释之外,本文强调“观念行动者”的视角。首先,这是一个“政治人”的视角,而不仅仅是“结构性”或“制度性”视角。如前所述,结构性视角和制度性视角往往过于机械,难以解释同一结构性或制度性条件下多样性的民主转型结果,唯有引入“人”的视角才能弥补各种解释框架无法覆盖的地方。当然,这里所说的“政治人”更多的是指“政治精英”,即林茨所说的“重要的政治力量”。政治精英未必是指掌握正式政府权力的人,而是指对政治局势发生重大影响的行动主体——除了掌握公共权力的人,也可以是公民社会、媒体、反对党、街头运动甚至市场当中的领导力量。这当然不是说普通人对于民主转型不重要,而是基于这样一个认识:在充满不确定性的转型时代,对于把控政治方向,政治精英往往比普通人具有更多的信息、资源和权力优势。

其次,这是一个强调“观念”的视角,即强调政治精英对民主的理解方式具有重大后果。显然,一个人的行为不仅仅由其观念所决定,对利益的“理性计算”往往深刻影响一个人的行为,而理性计算往往由一个人在权力和经济体系当中的位置所塑造。但是,对特定位置的人而言,很难说有某种“客观理性”。理性本身往往与一个人的观念相互塑造,否则难以解释为什么美国的开国之父们会有“联邦党人”和“反联邦党人”的区别,清廷当中为什么会有“慈禧”和“光绪”的区别,苏东阵营当中为什么会有戈尔巴乔夫和齐奥塞斯库的区别。需要指出的是,政治观念视角和政治文化视角具有相通之处,但是不尽相同。当代“政治文化”研究强调的是“大众文化”(往往以大规模抽样调查为基础),而本文更关注政治精英的政治观念及其引发的行动。固然,正如英格利哈特和威尔泽尔所指出的,大众文化对于精英文化具有一种“上渗”的作用,22但是,在特定历史时刻,精英的政治观念可能超前于也可能落后于民众,并反过来通过他们的权力和资源优势塑造大众文化。

民主观念在何种意义上“分叉”?大体而言,政治精英可能对民主概念采取两种不同的理解方式:“实体性理解”和“程序性理解”。两者的根本分歧在于如何理解“民众统治”(rule by the people)的规范性含义:到底“民众统治”意味着定位一个边界清晰且具有道德先天优势的“人民”实体,并将其意志作为公共决策的绝对基础,还是指程序上而言,所有民众都有平等地参与政治对话的机会,而这场“无尽的对话”构成政治决策的基础?前者意味着民主是一个通过选举“发现人民”,并因为“人民”的道德优势而将选举授权不断放大的过程;后者则意味着民主的真谛在于组织一场开放、持续、包容性的制度性对话,而民主的质量取决于这种制度性对话的开放、持续和包容程度。根据程序性民主观念,这一对话框架不但从技术上不可能发现一个固化的“人民”群体(“阿罗悖论”的政治推论),23而且其开放性、持续性和包容性的要求反对寻找这样的群体。由于篇幅和主题所限,本文无法追溯这两种民主观念的历史根源与演变(笔者将另文分析),只将对这两种观念所带来的不同民主模式及其对民主稳固的后果辨析一二。

不同民主观念引发的政治行为非常不同,可以体现在政治动员、对选举的态度、权力结构的塑造、对政治反对派的态度以及对宪政规则的态度上。表2列举了两种民主观念渗透到政治过程的这些方面时,主要的差异表现是什么。这些不同,最后汇总起来,就构成了两种不同的民主模式。需要指出的是,表2列举的是一种接近于“理想类型”的差异,现实中的第三波案例往往处于两个极端之间,但又有所偏向。同时需要指出,尽管两种民主模式存在显著的差异,它们又分享着“共同的底线”:竞争性选举,并且其选举结果具有相当程度的不确定性。有无“结果开放的竞争性选举”,构成两种民主模式共同区分于威权政体的特征。

赢者通吃式民主vs. 多元制衡式民主的区分,似乎与利普哈特的民主二分法(多数式民主vs. 协作式民主)有相通之处,但其实非常不同。利普哈特是从正式制度的角度来区分民主模式(选举制度、行政-立法机构关系、联邦制等),而本文是从政治精英的行为方式出发区分不同类型的民主。正式的制度安排固然影响民主的稳固,但就转型期而言,过于强调正式制度对于民主稳固的影响力,解释力有限。一方面,在威权主义巨大的历史惯性下,转型初期正式制度安排往往不能立刻扭转人们的行为习惯;另一方面,转型期往往是制度尚未成型的阶段,此时往往不是正式制度决定人们的行动,而是人们的行为方式决定着正式制度如何“尘埃落定”。

不同民主观念和模式,深刻地影响着新生民主的稳定性。表2中列举的政治过程的五个方面,可以说构成了民主模式影响民主稳定性的五种机制。

首先,将民主之“民”理解为一个边界清晰、排他性的、道德化的实体,扩大社会裂痕。实体性民主观念倾向于以“人民-敌人”的二分法理解社会构成,在整个社会中“划分敌我”,因此其动员机制常常是神圣化“人民”并辅之以妖魔化“敌人”。这种敌我划分在不同国家的标准不同(可能是阶级、宗教、种族、民族或者部落等),但不管标准是什么,具有一定阶级、宗教、种族或民族部落属性的“我们”才构成“民主”当中的“民”,而被“选中”的“民”具有道义上的天然优势。“他们”则是“敌人”,在道德上被赋予“原罪”。在这种观念下,政治动员往往成为一个动员“我们”对抗“他们”的过程。

程序性民主观念则倾向于认为,不存在一个具有道德先天优势的、排他性的、内部利益一致的“人民”实体——鉴别这样一个实体在技术上不可能,在道义上则不正当。“民主”当中的“民”只能是一个多元的、包容性的、道德中立的概念。既然民主的本质在于塑造一个开放、持续、包容性的“论坛”,那么,这个“论坛”越开放,越持续,越具有包容性,就越民主。即使“多数原则”作为一个决策技术有其必要性,但这只是民主理念的一个权宜之计,必须依靠其他策略来缓解这一原则可能的危害——策略一,选举作为一种可重复博弈最终可能将“多数原则”引向“平等原则”;策略二,稀释选举在整个民主过程中的权重,将其视为民主的必要但绝非充分条件。

现代政治以政党为轴心的特性决定了,即使是在程序式民主观念下,政治动员的对象也不可避免地具有派系性。即使在相对成熟的发达国家,政党也有左、中、右之分,地方性或族群性政党也很普遍。但在程序性民主观念下,不同派系——只要不反对非暴力的政治对话本身——具有对等的政治对话资格。政治精英避免从道义上妖魔化对手——即使否定对手政治理念的正当性,也同时承认其政治对话资格。而且,在程序式民主观念下,由于“民”的政治资格来源于参与公共对话的意愿与努力,而非其固化的身份认同,因此政治精英尽量以观念认同而非身份认同来动员民众——我是不是黑人或者图西族无法改变,而我是不是左派则不但可能变化,而且需要论证。以观念而非身份为动员基础,为政治的包容性和开放性留下了可能。

不难理解,“划分敌我”的政治动员依赖但同时也扩大一个社会已有的裂痕,从而动摇民主稳固的基础。比如,津巴布韦刚独立不久,穆加贝政府就将反对派力量津巴布韦非洲人民联盟(ZAPU)称为“敌人”,将其领袖恩科莫(NKomo)赶出政府,在部队中清洗其势力,发动其支持者袭击反对派,造成1983年—1987年的津巴布韦内战,上万人在内战中丧生。白人也是穆加贝政府的“敌人”。当1985年白人社区的选举结果令其不满时,穆加贝发誓:“我们要杀死那些毒蛇,我们要把他们给彻底打烂。”24之后的暴力土改更是用实际行动“彻底打烂”了“那些毒蛇”。同样,布隆迪的胡图族政治家将图西族称为“蟑螂”,伊拉克萨达姆政权倒台后逊尼派被全面清洗出权力机构,查韦斯将国内反对派媒体称为“帝国主义走狗”,都是这种“敌我划分”的行为,为这些国家民主崩溃或动荡准备了条件。

第二,由于选举过于清晰的“胜败”特征,过于强调选举和“选举授权”(electoral mandate),忽视民主这一个政治过程中的其他环节,容易塑造“你死我活、非此即彼”的政治文化。实体化民主观念下“人民”具有至高无上的主权者地位,而选举又是一个“发现人民”甚至“加冕人民”的过程,因此选举就成了一个生死攸关的事件。赢得选举的“人民”可以无限放大其选举授权,可以重写一切游戏规则,失去选举不但意味着一次政治受挫,甚至可能意味着其基本权利受到威胁。

程序性民主观念当然也承认选举的重要性——毕竟,从操作性的角度而言,如前所述,有无竞争性的选举,是区分民主与威权制度的根本性标志。但是,从功能上而言,程序性民主观念更多地将选举视为一种强制性对话的压力机制,而非一个“主权者”的搜索和定位机制——正是选举的压力,“强迫”各种政治力量加入到政治对话的过程中,而不至于在权力垄断中失去了对话的动力。

换一种表述方式,出于对开放、持续对话框架的重视,程序性民主观念更多地将选举视为一个化学而非数学过程,即选举的根本性意义不在于通过选票计算决定胜负,而在于带动选举前后的政治辩论和协商,并成为这种辩论和协商持续的发动机。由于不将选举视为一个“加冕主权者”的事件,程序性民主观念反对无限扩大选举授权,而主张对选举授权划定一个半径,将相当一部分公共权力——更不用说基本权利——划定在选举授权之外,从而避免“一赢皆赢、一输皆输”的政治局面。

对选举这一事件赋予过重的意义,显然不利于民主稳固。选举过于清晰的“输赢”特性,加上选举授权的无限放大,后果有两个:选举过程中广泛的舞弊,以及败选后失败方不接受失败。就第三波民主化而言,这两个后果都严重阻碍了民主稳固。南斯拉夫、格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等国颜色革命的爆发,都是因为选举舞弊;而1993年布隆迪的屠杀、2007年肯尼亚的骚乱和2010年科特迪瓦的内乱,则都是因为败选方拒绝接受选举结果。显然,将民主简化为选举不利于民主稳固,只有将民主理解为一个持续的过程,令人们意识到即使输了选举,他们依然有政治参与、影响决策的可能性,并且基本权利不会因为选举结果而失去保障,失败者才可能在败选后继续参与民主这个游戏。

第三,只强调权力的垂直制衡,忽视权力结构的水平制衡,造成赢者通吃的政治局面,激化社会矛盾。在“人民选择了我,我只对人民负责”的观念之下,实体化民主观强调“垂直的责任”,甚至以“对人民负责”的名义取消不同权力机构之间的水平制衡,而程序化的民主观念则隐含着这样一种认识:不同权力机构之间的水平制衡,对于保卫一个开放、持续和包容性的政治对话最有利。

由于强调并且只强调垂直负责,在实体化民主观念下,民选的行政权力吞噬其他国家机构的权力成为普遍现象。最高民选行政官员,作为“人民”的化身,往往具有至高无上的政治乃至道德优势。司法、立法机构——更不用说其他专业性权力机构(比如中央银行、选举委员会、公共电视台)——很难对行政权力构成有效制衡。由于非直接民选,最高法院的法官往往不具有这种优势;而议员——由于其选民的地方性特点,也并不具有最高行政官员的“全民代表性”优势。因此,我们看到,很多第三波民主化国家,总统们(或首相们)常常打着“忠于人民”的口号拆除碍手碍脚的权力制衡机制。在俄罗斯,杜马成了普京的橡皮图章;在委内瑞拉,国会主动通过“授权法”,允许总统未经议会批准进行“政令统治”;在津巴布韦,当白人诉诸法院来表达对土地强征的不满时,穆加贝说:“我,罗伯特•穆加贝,不可能被殖民者拽到法庭上去。”25

程序化民主观则强调权力的水平制衡。权力的水平制衡既体现于“三权分立”(在议会制国家往往是“两权分立”),司法独立,一系列国家机构的政治中立(军队、央行、选举委员会、公共电视台、大型国企、公务员体系等等),也体现于联邦制这样的中央地方分权体系。权力水平制衡之所以重要,是因为选举的结果常常胜败分明,为了维持政治对话的持续性与开放性,为败选者提供一定的“政治保留地”非常重要。否则,政治决策很可能被一个实体化的“多数意志”垄断,从而关闭“胜利者”与“失败者”政治对话的可能性。

是否保留充分的水平制衡,对于民主稳固的重要性显而易见。如果行政部门“吞噬”其他权力机构,使得失败者在整个政治体制中“走投无路”,他们就很可能选择诉诸“非民主”手段来表达政治意见,其结果就是民主的动摇甚至崩溃。埃及就是一个例子。“阿拉伯之春”后,2011年12月的埃及议会选举中,穆斯林派(穆斯林兄弟会[以下简称“穆兄会”]和萨拉菲斯特[Salafists]加起来)获得了三分之二的多数席位。2012年5月穆兄会的莫西又赢得了总统选举。也就是说,此时穆兄会接近了一种“赢者通吃”的状态。对于世俗派来说,他们唯一可以寄望的水平制衡力量就是最高法院——一旦最高法院“失守”,世俗派就很可能会因为没有制衡穆兄会的权力机构而走向“非民主手段”。不幸的是,这正是后来发生的事情。2012年11月22日,莫西宣布在制宪过程中上议院(下议院之前被法院解散)和制宪会议可以不受法院裁决的影响。对于穆兄会来说,这是捍卫民选机构的至高无上性,而对于世俗派来说,这是侵吞他们在权力体系中最后的地盘,将他们彻底赶出“权力的游戏”。群情激奋之下,大规模抗议爆发了——后来的事情举世皆知。可以说,莫西拆毁了埃及新生民主中的水平制衡体系,也就是拆毁了埃及民主的未来。

第四,剥夺反对派的政治自由,直接恶化政治矛盾。在“人民-敌人”的话语下,实体化的民主观倾向于限制甚至剥夺反对派的政治自由:只有剥夺“敌人“的自由,才能保护“人民”的自由。在第三波民主化国家中,“不自由的民主”成为一种普遍现象。莫勒(Moller)以自由度对民主政体进行分类,其中“自由民主制”只有40个(以2012年为标准),而不自由的或部分自由的民主政体(“多元政体”、“选举式民主”和“最小化民主”三个政体的加总)则有五十多个,其中绝大部分属于第三波民主化国家。26

由于反对派的政治自由被限制,选举成为一个倾斜的擂台。通过打压反对派,在任者能够拥有更多竞选资源,因而更容易当选;当选则意味着它们拥有了更多的“合法性”,可以更理直气壮地打压反对派。于是,这构成了一个“选举霸权”与“自由侵蚀”之间的恶性循环:当权者的民意基础越来越大,而政治自由却越来越恶化。这种恶性循环的关系显示,赢者通吃的局面往往不是一步到位形成的,而是沿着一个不断加速的漩涡逐渐形成。

程序化的民主观念则强调“政治自由”这个限定语对于民主的根本性意义。这不仅仅是因为自由所具有的内在价值,而且因为政治自由对于民主的前提性意义。如果将民主理解为持续、开放、包容性的政治对话,那么政治自由是维护对话的开放性、持续性和包容性的基本条件。从功能上而言,如果说民主选举构成一个“政治市场”,正如商品市场中信息不对称往往导致“市场失灵”,政治市场中的信息堵塞也会导致“政治市场失灵”。在这个意义上,政治自由是民主的必要条件。

反对派自由与否,也深刻影响着民主稳固的可能性。自由的侵蚀到达一定程度之后,从定义上就瓦解了民主政体:“自由公正的选举”往往构成民主的操作性定义。即使自由只是处于被蚕食的过程中,一步步被边缘化的反对派也往往会对当权者实行“防御性反击”,从而引爆社会冲突。

最后,两种民主观的不同还体现在对宪政规则的态度上。实体性的民主观念强调民意对宪法规则的塑造功能,而程序性民主观则强调宪法对民意的约束功能。“人民”的实体化与“人民意志”的神圣化,很自然地推导出民意对宪法的优先性。在“民意”的掩护下,本应用以约束政治家的宪法反过来成为政治家的橡皮泥。民主与法治,本应是相互关联但又相互制约的两个政治机制,却出现民主“同化吸收”法治的趋势。

因此,在实体性民主观念下,宪法往往是非常不稳定的。这种不稳定性的一个典型案例,就是第三波民主化国家近年延长总统任期的修宪风潮。比如,过去二十年,在18个拉美国家中,有12个国家通过了修改总统任期限制的宪法条款,其中只有智利是减少总统任期。在11个寻求延长总统任期的国家里,有6个是寻求无限的任期次数。27当然,并不一定所有的总统任期延长都一定是坏事,但是,频繁地就修宪进行公投——比如,委内瑞拉就曾经在短短十年中就修宪三次进行公投(1999年、2007年、2009年),并且内容普遍是扩大行政首长的职权或延长其任期,显示出法治被民主吸纳的倾向。

程序性民主观念下,宪法的稳定性有两个来源。一方面,宪法不仅仅以“民意”为基础,而且以“自然权利”为基础。既然自然权利是稳定的,那么宪法规则本身也应该是相对稳定的。另一方面,由于程序化民主观念强调权力机构之间的水平制衡,任何宪政规则的变动往往要经过极其复杂的政治博弈,从技术上而言,宪政规则的变动也很难实现。

以一次选举结果去定义民意,又以这样的民意引领制宪,或者频繁诉诸公投去修宪,会加剧民主的不稳固。如果说政治反对派可能通过“等待”去忍耐一次选举失利的话,宪政规则的变更则往往使这种等待变得漫长甚至绝望,而绝望助长了暴力或政变的可能。2014年乌克兰暴力冲突的升级,就很大程度上可以追溯到亚努科维奇推动修宪和企图建立“超级总统体制”。亚努科维奇2010年一上台,就着手强化总统权力。在议会得不到足够人数的支持后,他转向了另一个策略:以程序有问题为由,要求宪法法院废除2004年的“强议会”宪法,恢复1996年的“强总统”宪法。成功恢复旧宪法后,亚努科维奇立刻开始挥舞他新获得的权力,其中包括任免官员的权力。一个直接后果,就是当时由亚努科维奇领导的地区党几乎控制了所有行政部门和地方政府。虽然修宪本身并没有立刻爆发宪政危机,但是这一举动及其后续影响在反对派心中深深埋下了政治不信任的种子,并成为后来暴力冲突的缘由之一。

综上所述,两种民主观念造成政治精英的两种行为方式,从而形成两种民主模式。敌我划分下的政治动员,选举至上主义,只强调垂直政治责任,打压政治反对派的自由以及以阶段性民意为基础去轻易修宪,汇总起来,就构成了一种赢者通吃式的民主模式,反之则构成多元制衡式的民主模式。表面上看,因为强调垂直责任性、民意高于宪法、民主高于自由、选举至上以及“人民”垄断权力等观点,似乎实体化的民主观念更接近于民主的核心价值,但是,由于实体化民主观导致对选举授权的绝对化理解,将政策改造的授权上升为权力结构重构的授权,导致一次(或几次)选举结果固定化、永久化,从而否定了“人民”本身的流动性、多元性和成长性,进而妨碍了民主对话的可持续前景。这种民主模式走到极致,就是一部分人以一次性选举结果去宣称权力垄断的合法性,以民主的当下性去吞噬民主的可持续性。一个极端案例,就是纳粹党利用一次选举的成果来摧毁了民主制度本身。

当一次(或几次)选举带来的不仅仅是政策的变化,而且是权力结构的重构、宪法规则的变形、政治自由的缩小和政治动员的派系化,可以想象“选举失败者”所感到的恐慌与反应。令人恐慌的不是政治方向的变化,而是这种变化的不可逆性。民主制度并不排斥政策变化,甚至并不排斥政策向“错误”的方向变化(至少对于某些社会群体来说是“错误”),因为定期选举是将“纠错能力”制度化的一种政治安排。但是,通过将政策性变化的授权上升为结构性重塑的授权,赢者通吃式民主强化了政治扭曲的不可逆性。一次输球可以通过下次踢好而“扳回来”,但是,如果在一次输赢后,胜方得以改变游戏规则本身,那么输方就可能永远不再有赢球机会了。这是赢者通吃式民主为什么会导致社会冲突加剧、民主难以稳固的根本逻辑。

四、案例分析

为了进一步说明本文的核心观点,本节将详细分析两个案例:查韦斯治下的委内瑞拉和曼德拉治下的南非。这两个案例并非第三波案例中的随机选择,而是基于两者之间相当的可比性。一般来说,最有效的案例比较基于两个原则:或者是找到两个条件足够相似的案例,去分析它们为什么得到不同的结果;或者是找到两个条件足够不同的案例,去分析它们为什么得到相似的结果。28只有根据这样两个原则,案例比较才能尽可能“控制”其他变量,摸索出一个现象的因果机制。本文的案例选择基于上述这两个原则中的第一条。

查韦斯治下的委内瑞拉和曼德拉治下的南非,有足够的条件相似性,但民主稳固的结果迥异。从人口规模来说,南非1994年(曼德拉上台时)的人口是4000万,委内瑞拉1999年(查韦斯上台时)的人口是2500万,都属于中等大小国家。从经济水平来说,1994年的南非经济在整个非洲名列前茅,人均GDP为3650美元,1999年委内瑞拉经济在整个拉美地区也是名列前茅,人均GDP为4078美元;此外,委内瑞拉的经济严重依赖石油这种自然资源,而南非的经济则严重依赖金属矿产这种自然资源。从社会结构来说,两个国家的贫富悬殊很严重,都是世界上经济最不平等的国家之一,1995年南非的基尼系数高达0.63(1994年数据缺失),1999年委内瑞拉的基尼系数是0.48。从正式的制度选择来说,两个国家都选择了总统制、联邦制,并且都有相当程度的比例代表制。29从民主的历史与文化条件来说,两个国家——相比很多其他第三波民主化国家——可以说都有一定的民主文化传统:南非虽然长期种族隔离,但是在被隔离的很多“自治区”内(至少是白人地区)存在竞争性选举,这也是为什么1994年以前,南非在第四代政体指数(Polity IV)上的政体分值并非负值(威权政体一般都是负值),而是5分;而委内瑞拉是拉美地区极少数在冷战时期就进入并维持了民主政体的国家,1999年其Polity IV分值是7分。从国际和地区环境而言,两个国家在20世纪90年代都目睹了全球性和地区性的民主化浪潮。经济水平、社会结构、正式制度选择、国际环境和社会文化的相似性,使得我们能够大体“控制”这些因素对于两个国家民主能否稳固的解释,从而集中于本文的核心变量——政治精英的行为。当然,两者之间也存在着一些条件性的不同。但是,如果说两国民主稳固的条件存在着一定差异,那也只是南非民主稳固的条件更加恶劣而已。一个显然的区别是南非黑人和白人种族对立的社会结构(部分可以解释为什么南非的经济基尼系数比委内瑞拉更高)。另一个区别是地区性环境,20世纪90年代拉美地区总体而言进入了一个史无前例的民主相对稳固期,而非洲地区的民主化则要肤浅和脆弱得多。

这两个国家转型条件的相似性,使得民主稳固结果的不同格外令人费解。查韦斯上台之后,委内瑞拉在Polity IV上的政体分值一路下滑,从1999年的7分降到了2009年的-3分,也就是说,到2009年,委内瑞拉的民主政体被学界最权威的政体数据库视为已经崩溃。30而南非在曼德拉上台后,政体分值从5分上升到9分之后,就一直停留在9分(截至2014年),也就是说,南非迄今为止维持了民主制度,在一定程度上实现了民主稳固。如何解释这种不同?本文认为,由于两国转型条件在经济水平、政治制度选择、社会结构、民主文化、国际格局方面的相似性,要解释这两个国家民主稳固效果的不同,应当集中于政治精英的行为这个因素。下面将详细分析。

(一)委内瑞拉

在整个拉美,委内瑞拉的民主传统可谓历史悠久。31事实上,20世纪70年代初,委内瑞拉、哥斯达黎加还有哥伦比亚是当时拉美仅有的三个民主国家。然而,此后四十年,当其他“落后”拉美国家纷纷步入民主化浪潮,只有委内瑞拉经历了全面系统的民主倒退。1999年Polity IV的民主分值是7分;到2009年,Polity IV已经下降到了-3。最近,世界各大媒体上关于委内瑞拉的新闻总是与下列字眼联系在一起:超级通货膨胀、食品短缺、排队购物、骚乱、抗议示威、抢劫、犯罪率居高不下、人才流失。

何以在民主表现上,委内瑞拉不但没有像周边大多数国家一样取得重大进步,反而“一枝独秀”地严重倒退?常见的民主稳固理论显然不足以解释委内瑞拉的情况。从经济水平而言,20世纪90年代末委内瑞拉是拉美地区最富裕的国家;直到2005年,委内瑞拉的人均GDP还是拉美最高(到2015年已经降到第7)。如果“经济水平论”是对的,委内瑞拉的民主应该是拉美地区最稳固的。从社会结构而言,固然委内瑞拉存在着长期的贫富悬殊,因而阶级矛盾比较突出,但是,这是拉美地区一个普遍的情况,难以解释为什么只有在委内瑞拉出现了民主的大规模倒退。从政治制度的设计而言,委内瑞拉的总统制、联邦制、混合选举制也并不是一个地区性例外。由于其相对悠久的民主传统,委内瑞拉的政治文化和历史传统只能被视为有利于而非有害于民主稳固。

答案只能从政治精英的选择当中去寻找。确切地说,只能从查韦斯和查韦斯主义当中去寻找。1998年底,左翼政治家查韦斯在“重建共和国”的口号下夺得了选举的胜利,开始了他“建设21世纪的社会主义”工程。此后的14年,他展开了一系列经典的左翼经济政策,从温和逐步走向激进:从加大扶助穷人的社会再分配政策,建设全民医疗保障体系和教育体系,逐渐走向国有化通讯、电力、水泥和石油等产业,增加了公有部门及其就业人数,再到对经济实行价格管制、外汇管制,甚至是直接没收和处罚私营企业主……总之在其执政后的16年间(查韦斯2013年去世,但其指定继承人马杜罗与其政策一脉相承),“查韦斯主义”不但改造了委内瑞拉的政治生态,而且在很大程度上改变了整个拉美地区的政治潮流。

如果说委内瑞拉经济的衰落是其经济政策左翼激进化的必然产物,经济政策的激进化则是其民主制度越来越走向赢者通吃模式的必然产物。查韦斯一开始并不是威权主义政治家,而是沿着实体性民主观念的轨道滑向了威权主义。他是通过民主选举上台的——不但最初上台,后来反复连任从投票程序上来说都是民主的。除了2007年修宪公投和2010年执政党失去了议会多数席位,查韦斯上台后,其创建并领导的政党委内瑞拉统一社会主义党(PSUV)几乎赢得了所有选举或公投。1998年的选举,查韦斯以16个百分点的领先优势赢得总统选举;2000年大选,领先优势提升到了22%;2006年,则领先了反对党领袖26个百分点。2012年的选举虽然只领先11%,但这是2011年他公布了癌症消息后仍然得到的选举结果,可以说“成绩斐然”。2013年他指定的继承人马杜罗同样是通过选举上台的(虽然这次选举优势非常微弱)。不但委内瑞拉有竞争性选举,而且单就投票本身的过程而言——如果不考虑动员过程中的种种操控——委内瑞拉的选举还是相当透明和公平的。2004年委内瑞拉就引入了自动计票系统,使得选票舞弊很难发生。

因此,查韦斯主义显然不是一种典型的威权主义;从定期举行结果开放的、竞争式的选举这个角度而言,应该承认查韦斯式政体——至少在起点处——是一种民主体制。问题在于,查韦斯式民主是一种赢者通吃式民主,而非多元制衡式民主,其结果是经济困境与民主动荡。

在查韦斯的民主观中,“民”是一个实体性概念,确切地说,是一个阶级性的概念,因而其政治动员是以“敌我划分”为前提的。在查韦斯的话语体系中,资产阶级vs. 无产阶级、精英vs. 人民、财阀vs. 穷人、资本主义vs. 社会主义等二分法无处不在,前者往往在道德上被赋予原罪,而后者则具有道德上的先天优势。在位期间,查韦斯反复重申“要把权力交给穷人”,至于富人,“我们必须挑战那些特权精英,因为他们摧毁了这个世界的一大部分”。尽管委内瑞拉的绝大部分媒体已经被查韦斯“驯服”了,但是当个别媒体仍然表达反对派的声音时,查韦斯就将其划入了“敌人”阵营。“祖国的敌人,尤其是那些屏幕后面的人,我给你一个名字:Globovision(委内瑞拉极少数的反对派电视台之一——笔者注)。”32到其执政后期,他对“资本主义”的仇恨已经到达了一种令人匪夷所思的地步:“我已经说过、听说过一种一点也不奇怪的看法,火星上有过文明,但是也许资本主义抵达了那里,帝国主义抵达了那里,然后摧毁了那个星球。”33

由于查韦斯的一切合法性基础都来自于选举的胜利,执政党对选举的重视不言而喻。尽管投票过程本身相当透明公平,但是选举动员的过程则不是。查韦斯和查韦斯主义者可以充分享有媒体资源,而反对党在媒体上则“窗口”很小,导致了竞选资源的不公平。事实上,根据一个学者的统计,在“查韦斯时代”的16次选举中,有45种“选举异常情况”,包括执政党对公共资金的过度使用和对公共电视台资源的超时使用,限制特定反对派的参选,对国有部门雇员的投票方式进行威逼利诱,威胁特定选区“一旦投错票”就撤销福利等等。34

从权力制衡上来说,查韦斯上台后,为了实现“人民的意志”,逐步拆除了立法机构和司法机构对总统权力的水平制衡。由于统一社会主义党在国会的多数地位(部分需要感谢2005年反对党的罢选),国会在很大程度上成了查韦斯的橡皮图章。为了绕开“饶舌”的反对党议员,国会甚至不惜以“功能性自杀”的方式来成全查韦斯独揽大权。在查韦斯当政期间,国会曾经四次(1999年、2000年、2007年、2010年)授权总统实行“政令统治”(rule by decree),即总统可以在广泛的政策领域,无须经过立法机构的批准就制定公共政策。尤其是2010年,由于反对党决定参选,并且赢得了相当数量的席位,为了避免新国会给查韦斯“捣乱”,即将结束任期的旧国会紧急“午夜立法”,一次性给查韦斯授权18个月的“政令统治”。

司法独立也逐步变得荡然无存。为了保证最高法院多数法官来自于查韦斯主义者,2004年查韦斯将最高法官的人数从9个扩大到17个,从而解决了人数优势问题。35扩大最高法官人数后,由于国会控制最高法官的任命,而国会又是查韦斯的橡皮图章,实际上查韦斯就成功地将最高法院变成了政府的行政分支。一项研究显示,从2005年开始,最高法院做出的45474项裁决中,没有一项是不利于政府的。36因此,当因批评总统而被罚款的电视台Globovision试图从法院找回公正,或者当反对党2013年试图通过法院起诉来挑战选举结果时,法院的反应就不难想象了。

尽管受到各种打压,反对力量仍然掌握着一部分权力——比如,能够赢得一些地方性选举胜利。但是,当反对党在地方选举中取得相当份额的胜利时(最典型的一个案例,就是反对派的领袖雷德兹马当选首都加拉加斯市长),为了“抵消”选举结果,查韦斯成立了无数个“公社委员会”(community councils)来实施其政策,等于在正常的官僚体系之外重建另一套行政系统,以绕开可能被反对派“把持”的地方政府。同时,他加强了中央集权,取消了很多地方政府的权限,实际上就是架空了联邦制的意义。根据委内瑞拉市长协会主席卡洛斯•欧卡里兹(Carlos Ocariz)的说法,委内瑞拉2012年以来当选的78个反对派市长中,有33个因为各种原因面临法律诉讼。

反对派的政治自由也逐渐萎缩。查韦斯在历次选举和公投中屡屡得手,得益于政治竞争中“倾斜的擂台”。而擂台之所以倾斜,与查韦斯政府极大地限制政治自由、操控公民社会有关。与威权制度直接忽略和践踏民意不同,赢者通吃式民主常常需要“制造”民意来论证其权力合法性。“制造”民意的一个必要途径,就是对媒体的控制。查韦斯上台后,不断推出限制媒体言论自由的法律。比如,2000年的《通讯组织法》(Organic Laws of Telecommunication),允许政府收回广电公司的经营许可证,如果“国家利益、公共秩序和安全需要的话”;2004年的《社会责任法》(Law for Social Responsibility)禁止可能“煽动仇恨和暴力的言论”,2010年后又将该法律适用于互联网;2005年刑法典进一步缩减了“批评官员的尺度”和示威游行的空间。

对付不听话的市场媒体,政府的“制度创新能力”非常强大,比如拒绝续发经营许可证(比如2007年针对RCTV)、罚款(比如针对Globovision)、起诉、禁止国有部门向其发放广告、拒绝它们报道政府的重大活动、给支持政府的电视台“社区频道”身份从而给它发放补助等等。互联网也不能完全逃离政府的掌控——2014年就有七个人因为互联网言论而被拘捕。这一切管控效果还不令人满意——为了形成政府主导的“信息霸权”,政府还创办很多免费的“公共媒体”,主导“舆论的方向”,从经济上将私营媒体“挤出市场”。一项研究显示,1998年委内瑞拉100%的全国性报纸和88%的全国性电视频道可以被称为“独立媒体”,但是到了2014年,这一比例分别下降为56%和46%。37

在这种情况下,“识时务”的媒体开始纷纷自我审查,政治反对派能够发声的平台越来越少。政府不但掌控了大量媒体资源,查韦斯本人还自我赋予了可以随时“冲进”任何电视频道、对全国民众“即兴讲话”的权力。也就是说,本来坐在电视前看节目的普通人,可能会在毫无防备的情况下看见总统“突袭”屏幕,开始发表慷慨激昂的演说,而他们也无法预计这通演说将会持续多久。

自从查韦斯就任总统,委内瑞拉在“自由之家”上的政治权利与公民自由上的分值就一路下跌。在这个1分—7分的分值尺度上(7分为“最不自由”),委内瑞拉1998年被评估为2.5分,但是到2012年查韦斯去世前,估分已经下降到了5分。这不仅仅是“自由之家”这一个组织的判断:德国阿登纳基金“拉美发展与民主指数”2012年给了委内瑞拉整个拉美地区的最低分;从2007年开始,美洲国家间人权委员会(the Inter-American Commission on Human Rights,简称“IACHR”)的年度报告就开始针对委内瑞拉进行连年的批评。

在民意吸纳宪法的理念下,宪政规则也根据政治需求而变得“能屈能伸”。查韦斯1999年上台后的第一件事,就是召集宪法大会来制定新宪法。这部新宪法至少从字面上仍保留了权力制衡和人权保障的部分,但是它已经开始显现出查韦斯的民粹主义倾向:它授予了总统解散国会的权力,扩大了总统的法官提名权,赋予了总统召集公投的权力;取消了参议院,改成一院制,从而删除了制衡体系中一个重要的否决点。2007年查韦斯再次发起修宪公投,其中拟修改的条款包括废除民选总统任期限制,也就是允许查韦斯无限次数参加竞选。尽管这次公投查韦斯没能成功,但是之后他不仅成功地将这次公投方案中的很多内容“化整为零”地在国会通过,而且在2009年的另一次公投中成功地实现了废除任期限制的“夙愿”。

查韦斯的统治方式体现了赢者通吃式民主的所有特点——它不是一般的威权政体,而是从实体性民主理念出发蛀空民主的内涵。查韦斯通过选举上台,通过公投修宪,获得国会授权进行“政令统治”,通过民主程序“吸收”司法独立……这一切做法似乎都能追溯到一个民主的起点,但是,由于取消民主体制的水平制衡维度、政治自由维度、多元协商维度,查韦斯主义又逐步将民主悄悄改造成了威权体制——一种“民粹-威权”两极相通的独特政体。

问题在于,也正是赢者通吃式的民主模式,给委内瑞拉带来了社会动荡、经济危机以及民主崩溃。无可否认,查韦斯的“21世纪社会主义”工程对于缓解底层贫困问题起到了一些作用,38问题在于,当这种进步不可持续,并且引发社会冲突持续恶化时,就应当去反思它们是不是缓解贫困的最佳途径。

查韦斯上台之后,委内瑞拉社会就越来越走向两极化和冲突。可以说,在他执政的14年中,整个社会进入了“过山车”模式。2002年4月,查韦斯上台不久,出于对他的偏激政策的不满,首都爆发了大规模的示威游行,要求查韦斯下台,至少15万人参加了大罢工,21人在示威冲突中丧生。对抗升级过程中,反对派在混乱中愚蠢地诉诸军事政变,将查韦斯赶下台去。但是由于军队重新倒戈以及大量查韦斯支持者的抗议示威,两天后政变就瓦解了,查韦斯重回总统职位。8月,反对者又发起了总罢工,同样未能撼动查韦斯的地位。

2004年,反对派又通过征集三百多万个签名的方式迫使国家选举委员会就查韦斯的去留进行公投。查韦斯虽然赢得了这次选举,但是整个社会的裂痕因此更加加深。2007年,查韦斯的修宪方案再度燃起对立双方的政治激情,社会又一次被撕裂。2009年,卷土重来的查韦斯终于得手,但是55%对45%的力量对比彰显出对立的激烈程度。

2013年的大选中,马杜罗以查韦斯“指定继承人”的身份以微弱优势当选。由于选举动员过程中的种种不公,受够了查韦斯主义的民众再度抗议示威,7人在冲突中丧生。2014年,虽然查韦斯本人已经去世,但在马杜罗的领导下,查韦斯主义变本加厉。然而,马杜罗既缺乏查韦斯的个人魅力,又没有碰上石油价格高涨的运气,于是,经济衰退、超级通货膨胀、物资和食品短缺、失业问题开始纷纷显露。最近的新闻显示,2015年委内瑞拉的通货膨胀率在整个世界遥遥领先——即使根据官方数字,当年的通货膨胀率都已达到149%(有迹象表明实际情况更糟),“屈居第二”的朝鲜也只达到55%。39此外,本来委内瑞拉的犯罪率就居高不下,十几年“劫富济贫”的民粹主义话语更是使问题雪上加霜。目前,委内瑞拉的谋杀率为拉美地区最高,是全球平均水平的10倍。40面对这些问题,2014年2月开始,街头示威再度风起云涌。这次示威持续了几个月,至少有16个州、38个城市、80万人参加。政府的打压导致冲突不断升级,最终导致43人丧生,1300多个示威者被捕。

可以看出,在查韦斯上台后的这十几年中(马杜罗政府也可以归入广义的查韦斯主义政权),没有什么结构性或者制度性的因素会必然摧垮委内瑞拉民主。摧垮委内瑞拉民主的,是政治领袖特定的民主理念及其推出的民主模式。将民主之“民”狭隘地理解为一个封闭性的实体,并将其意志在道义上神圣化,只能推导出片面的政治动员、选举至上主义、权力水平制衡的拆除、取消反对派政治自由和宪政规则的随意变动,而这种赢者通吃式民主恶化社会冲突,推动经济政策极端化,并最终摧毁了民主制本身。

(二)南非

如前所述,南非的转型条件和委内瑞拉有很多相似之处。如果说有什么明显不同的话,其不同点也只是使南非的民主稳固更加困难而已。一个不同是周边环境的不同。20世纪90年代整个拉美地区走向真实且持续的民主化进程,而90年代非洲的民主化浪潮则要微弱和犹疑得多。比如,扎伊尔和尼日利亚的独裁者曾经试图走向民主化,但是当权力轮替的可能性真的出现时,当权者立刻退回了威权体制;多哥、乌干达之类的国家换汤不换药,开始搞花瓶式选举;加纳、加蓬和肯尼亚这样的国家,在极大限制反对派自由的情况下,搞一边倒的选举;与南非一样摆脱了白人统治的津巴布韦,迅速坠入了内战、独裁和经济灾难。如果如同某些学者论证的那样,周边国家的民主水平会影响一个国家民主转型的话,那么南非民主化的国际环境要比委内瑞拉更恶劣。

南非还有一个显然不利的转型条件:黑人和白人的二元社会结构。这是一个火药桶式的社会结构。像伊拉克、布隆迪等国家一样,占人口少数的族群(在伊拉克是逊尼派,在布隆迪是图西族,在南非是白人)通过封闭的权力结构长期压迫占人口多数的族群。现在,随着民主化的到来,多数派正好可以利用其人数优势开始“复仇”,实施“多数暴政”——某种意义上,这正是伊拉克和布隆迪所发生的事情。并且,种族裂痕恶化了南非的阶级差异。虽然委内瑞拉已经是世界上最不平等的国家之一,如前所述,南非的基尼系数比委内瑞拉更高。如果说“民主可能成为国家暴力支持下的劫富济贫”这一担忧有其道理的话,南非似乎是最天然的适用对象。

种族与贫富裂痕还不仅仅是南非唯一的结构性问题。与许多新兴民主国家一样,南非面临着少数民族的分离主义威胁,而委内瑞拉并不面临同样的威胁。南非最著名的分离主义运动,是夸祖鲁-纳塔尔省(Kwazulu-Natal)的自治运动。种族隔离时期,该部落在分治的名义下曾经获得过“独立”的地位,解除种族隔离意味着他们不得不“回到祖国的怀抱”,因此出现一个颇为奇怪的情形:同为黑人的祖鲁族,比很多白人更反对南非非洲人国民大会(以下简称“非国大”)的领导权。20世纪90年代初非国大的政治崛起势不可挡时,祖鲁族就在因卡塔自由党(Inkatha Freedom Party)带领下,开始致力于和非国大的斗争,其中不乏武装斗争。直到1994年大选前几乎最后一刻,因卡塔自由党才放下武器,以政党身份参与大选。可以想象,当时这种妥协是非常脆弱的,祖鲁人随时可能重新走上武装分离主义的道路。

南非还有一个转型的不利条件,即曼德拉上台之前整个社会的暴力化倾向。众所周知,暴力往往具有历史惯性。民主化之前,南非社会弥漫着分散、广泛、低烈度而持续的暴力。白人统治者利用国家机器对黑人实施的制度化暴力自不待言,甚至非国大包括曼德拉本人也从未承诺过停止暴力反抗(南非国民党声称这是不能释放曼德拉的主要原因)。从20世纪80年代初开始,非国大加大了针对体制性机构的暴力袭击力度。同时,它还发起了所谓“人民战争”和“人民法庭”,对公职人员以及与公职人员合作的“奸细”进行袭击。其中,非国大的一个标志性暴力行为就是所谓的“项链处决”——在一个轮胎里灌满汽油,挂到“敌人”脖子上,然后点燃轮胎。并且,如前所述,90年代初非国大和因卡塔自由党之间的暴力斗争也逐步升级。各方混战的结果是,从1990年非国大解禁到1994年大选,南非至少有1.3万人死于分散的政治暴力袭击。即使是在选举过程中,暴力袭击也没有停止。41可以说,南非1994年的大选是发生在一个火山口上。

但是,正是在这样相对不利的转型条件下,南非没有像委内瑞拉那样走向民主崩溃,而是阶段性地实现了民主稳固。当然,今天的南非还存在种种问题,其中不乏严重的经济和社会问题。42但是,至少在20世纪90年代中后期,南非在民主转型最脆弱、最危险的阶段,成功避免了内战和民主崩溃——这本身已经是巨大成就。到2015年,南非已经成功举行了5次大选,而且,早期的选举暴力逐渐消退,极端主义的政治势力(无论黑人、白人还是祖鲁人)也逐渐失去了市场。南非终于出现了一个黑人中产阶级阶层,贫困人口也从1994年的41%下降到了2013年的31%;绝对贫困人口则从1996年的12%下跌到了2010年的5%。从1994年开始,年平均经济增长率是3.3%。虽然增长不算高速,但是在一个政治大转型的年代,也算是平稳的增长。

为什么南非能够“逆水行舟”实现民主稳固?政治家的行为模式起到了根本性作用。显而易见,曼德拉总统的个人领导力功不可没。很多人将曼德拉视为推动南非民主化的英雄,事实上,他在民主稳固方面的功劳和推动民主转型本身一样重大,甚至可能更难能可贵——很多非洲领导人都曾经推动本国的民主化,都曾经具有巨大的道德感召力,哪怕津巴布韦的穆加贝总统在20世纪80年代初时也曾经是非洲的“反殖民斗争”英雄,但是在权力的诱惑面前,往往纷纷沦为独裁者。

曼德拉的努力首先是建构一种和解的文化。实现这一点,象征性的行为非常重要。经过27年的牢狱之灾,曼德拉并没有将仇恨注入新的政治进程当中。担任总统后,他拜访过前总统维沃尔德(种族隔离制度的缔造者)的遗孀;他出现在英式橄榄球赛的赛场观赛——这项运动在南非被视为白人的运动,几乎没有黑人参与;他学习并经常使用阿非利卡语(Afrikaner,荷兰裔白人的语言)和公务员交流;他主持定期的“和解午餐”——将隔离时期的当权者和受害者或其家属组织到一起聚会;他的政府甚至没有发起过“修改路名、推倒雕塑、铲除纪念碑”之类的城市面貌更新运动(比如维沃尔德大道依然叫作维沃尔德大道),而此类运动在很多转型国家都发生过。

新政府也从来没有发起过复仇式的起诉与审判。为在抚平创伤和政治和解之间找到平衡,新政府发起了举世闻名的“南非真相与和解委员会”,由图图大主教担任主席。该委员会的基本原则是“以坦白换大赦”。可贵的是,该委员会不仅仅调查、公布白人种族隔离当局的种种暴行,同时也调查、公布黑人反抗组织的恐怖暴力活动(包括对前述“项链处决”的调查)。当副总统姆贝基不得不给该委员会提供关于非国大暴力活动的报告时,他愤怒地抱怨,将捍卫和反抗一个邪恶制度的暴力与之相提并论是“不道德和非法的”,非国大只是在所有非暴力的反抗方式都被堵住之后才诉诸暴力的。当然,三次被传唤的德克勒克也抱怨真相与和解委员会“拉偏架”。然而,恰恰是这种令各方都不满的情况,说明南非没有出现赢者通吃的局面。

作为前执政党的领袖,德克勒克及其领导的国民党,在转型过程中能够始终和平参与,不“掀棋盘”,也是南非民主得以稳固的一个关键因素。很多情况下,决定转型成败的不是胜利者,而是失败者。失败者能否接受失败,往往是转型能否稳固的分水岭。无数前独裁者都在这一测试中败下阵来。通过1990年释放曼德拉和解禁非国大,德克勒克不但启动了南非的民主化转型,而且在国民党败选后的表现也令人钦佩。他和国民党不但接受了败选,而且在败选后仍然以副总统和第二大党的身份积极参与政府事务。虽然在合作过程中不免与非国大磕磕碰碰,并且几年后最终退出了联合政府,但在转轨最危急时刻的合作是维持局势稳定的重要因素。此外,国民党手把手将其治理经验(尤其是经济政策上)传授给非国大,将其精干的公务员体系遗留给新政府,也是南非民主走向稳固的重要条件。

当然,光是两个领导人的姿态并不够。对白人而言(以及其他有色人种——南非还存在大量的印裔和混血人种),面对黑人人口的绝对优势,除了在个别省份,想要通过选举夺回政权希望极其渺茫。因此,对他们来说,更重要的不是赢得选举,而是为“选举授权”划定一个半径,从而保障少数群体的权利。如何划定这个半径?与委内瑞拉“赢者通吃”模式相反,南非实践的是比例代表制、独立司法、新闻自由、公民结社自由以及联邦制,即前述的多元制衡式民主。

由于单一选区选举制度“放大大党、缩小小党”的效果,南非从一开始就采取了比例代表制原则。1994年大选,尽管非国大以63%的选票赢得了议会的绝对多数席位,但是国民党也赢得了20%的席位,加上因卡塔自由党等其他小党的席位,代表少数群体的其他党派也赢得了1/3左右的席位,从而避免了国会里的赢者通吃。第一次大选后,国民党德克勒克继续担任副总统,很多原国民党官员继续留在新政府内阁中,一定程度上保持了南非政治的稳定与连续性。祖鲁人聚居的夸祖鲁省,还有白人聚居的西开普敦省,都因为松散的联邦制安排而获得了相当大的自治权。

就权力的水平制衡而言,从一开始,新南非就注重司法独立的原则。与查韦斯治下最高法院对政府百依百顺相反,民主化以来,南非宪法法院有一个长长的“反执政党”记录。曼德拉在台上时,宪法法院就通过裁决迫使政府不情愿地接受了废除死刑和同性恋婚姻合法化。曼德拉对司法独立的尊重深深影响了新南非的政治传统。2001年,当姆贝基总统出于古怪的反主流医学心理,对泛滥成灾的艾滋病消极应对时,最高法院裁决政府必须为HIV阳性的孕妇提供药物,预防母婴传染。祖玛总统上台后,宪法法院仍然经常做出不利于政府方面的裁决。比如,为了阻止议会中非国大一党独大的倾向,宪法法院支持了少数党议员“无须多数支持就可以引入议案”的主张;在反对党民主联盟就国家公诉机构领导人提名问题起诉祖玛总统时,最高法院站在反对党而不是执政党一方;当政府试图通过施压左右司法判决时,2015年7月,宪法法院的大法官摩根(Mogeng)召开了记者招待会,严厉批评政府试图干涉司法过程。

反对派的政治自由也没有像“不自由的民主”国家一样被破坏,曼德拉时代的政治自由传统延续至今。2013年,一份周刊爆料,大约有2.1亿兰特公共资金被用于总统祖玛老家私宅的“保安”,而“保安”措施包括一个游泳池、一个农场和一个家庭影院。当南非政府试图禁止媒体曝光其私宅照片时,媒体的反应是将其铺满了报纸的头版头条。一份报纸可以坦然批评总统而不被打压,这是南非的常态,但在委内瑞拉这样的国家却是一种奢侈。

政治反对派的结社和组党自由也没有受损。更倾向自由主义(也被视为白人利益代表)的民主联盟能够不受干扰地自由竞选,而且能够赢得某些地方选举的胜利。新生激进左翼政党“经济自由战士”(Economic Freedom Fighters)也能在大选中分到一杯羹,并且向非国大的经济政策施压。遗憾的是,由于历史或种族原因,非国大——尽管近年统治绩效下滑,始终能够笼络2/3左右的选民,从而使得南非民主难以从真正有力的政治竞争中获益。

在宪政规则上,曼德拉也从未通过修宪寻求过延长总统任期或者扩大总统权限。事实上,到1999年,曼德拉几乎是“迫不及待”地交出了总统位置。尽管年龄是一个因素(1999年曼德拉已经81岁),但是考虑到非洲有太多八九十岁仍然拒绝退休的领导人(到2016年,穆加贝已经92岁还在台上,喀麦隆的比亚总统也已经83岁,马拉维的“国父”班达92岁时才被赶下台去),曼德拉的举动仍然可钦可敬。在他缔造的这种传统下,之后的领导人也遵循了“到期退位”的原则。

尤其难得的是,尽管非国大历史上与南非共产党有着千丝万缕的联系,并且曼德拉是个共产主义的深切同情者(他一直视卡斯特罗甚至卡扎菲为朋友),但是上台之后,新政府本着经济务实主义的态度,抛弃了之前的经济国有化立场,也没有推动经济的急剧左转(像其邻国津巴布韦那样)。相反,新政府推出的经济政策倡导减少贸易壁垒、外汇去管制化、减少预算赤字和控制通货膨胀,甚至局部的私有化(比如私有化航空公司、广播公司以及部分通信公司),哪怕这些举措得罪其“盟友”南非共产党和南非总工会。面对风起云涌的街头政治文化,曼德拉并没有鼓励“会哭的孩子有奶吃”,反而是直言不讳地泼冷水:“政府并没有钱满足所有被提出的要求。集体行动不会创造政府并没有的资源。我们所有人必须摆脱政府在哪藏着一大袋子钱的观念。政府没有这样的钱财。我们必须摆脱授权文化(culture of entitlement),这种文化带来政府应该立即无条件提供一切的预期。”43

因此,与很多人担忧的不同,民主化之后的南非并没有出现“黑人利用选票打劫白人”这种情况。事实上,南非的问题是相反的:始终没有解决贫富悬殊问题。作为之前务实政策的结果,与很多新兴民主国家不同(比如原苏东地区),南非经济在20世纪90年代中后期政治“换轨”过程中表现良好,出现了连年增长。通货膨胀率也没有因为“民主带来的再分配压力”而飙升,90年代末始终保持在个位数。政府赤字则处于下降状态。当然,由于种族隔离政策下黑人人力资本的极度匮乏,新政府在教育政策上的失败,以及邻国大量技术型人才的流入(以津巴布韦难民为主),南非始终没有解决高失业率的问题。

遗憾的是,随着政治家本身的“退化”,尤其是2009年祖玛总统上台后,南非的民主能否依然稳固被打上了问号。祖玛成为非国大领袖后,曾经以783种罪名被起诉。但当选总统之前,公诉机构神奇地取消了所有这些起诉。因此有人怀疑检察机关的政治独立性已经变得可疑。选举委员会——另一个对于民主质量意义重大的机构——2015年被宪法法院裁决为曾经“默许选举舞弊”。公共媒体的中立性也变得可疑,有沦为执政党宣传平台的倾向,反对党民主联盟不得不以起诉的方式要求国家广电公司也去报道它的活动。

或许,南非的案例恰恰说明,没有任何新兴民主国家的民主稳固是一劳永逸的,即使是在五轮选举之后,狭隘的选民和傲慢的政治精英同样可能使民主脱轨。但不管怎么说,通过南非的案例,我们看到,即使一个国家民主转型的结构性、历史性和国际性条件不利,如果存在着尊重多元、强调制衡的政治家,民主稳固仍然是可能的。而委内瑞拉的案例则说明,即使一个国家的民主转型条件更有利,狭隘、激进的政治精英同样可能将现有的民主制度毁于一旦。

五、总结

著名政治学家林茨曾经将民主稳固定义为“主要政治力量将民主规则作为政治的唯一游戏规则”。根据这一定义,20世纪70年代以来的第三波民主化在民主稳固方面遭遇了重大挑战,一半左右的新兴民主国家经历过民主崩溃或大规模暴力冲突。  如何解释民主稳固的困难?一部分学者试图在民主化本身与政局动荡之间建立必然的联系,但是实证材料显示并非如此。如前所述,大约有一半左右的新兴民主国家走向了相对的民主稳固,也就是说,在发展中国家引入民主制度,并不必然引发系统性、暴力性的政治危机。这当然不是说这些国家没有重大的政治、经济和社会问题,而是说,当这些国家面对这些问题时,其主要政治力量将民主规则视为解决这些问题的根本途径。那么,为什么有些国家/地区能够相对顺利地实现民主稳固,而另一些则不能?政治学家提出了各种各样的解释——经济水平的解释、社会结构的解释、国际环境的解释、正式政治制度的解释以及政治文化的解释。这些解释都相当有力,在不同的情境下可以帮助我们理解民主稳固困局的发生机制。但是,在现有的解释机制之外,本文试图提出一个很重要但被严重忽视的视角——“精英行为”的视角。与前述结构性、制度性等相对静态的解释不同,这是一种强调“政治人”主观能动性的视角,尤其是政治精英作为转型掌舵者的角色。同时,本文格外强调观念——尤其是民主观念的重要性。很大程度上,政治精英如何理解、实践民主形塑着新兴民主的前途。具体而言,两种不同的民主观念——实体化民主观和程序化民主观——形成两种民主模式,一种是赢者通吃模式,一种是多元制衡模式,前者往往是导致民主难以稳固的重大原因,而后者更有利于民主稳固。通过具体分析这两种民主行为模式的异同,本文展示了赢者通吃式民主模式何以带来民主稳固的困局。此外,本文还通过委内瑞拉和南非这两个案例,进一步演示了两种民主模式和民主稳固的关系。

在民主稳固的各种解释中,强调“精英行为”的视角,不仅构成对现有理论的有力补充,也具有特殊的现实意义。这是因为,在政治转型的“关键时刻”(critical juncture),经济水平、社会结构和政治文化都是相对静态的,只有政治行动者的行动最具动态性,因此对于寻求“怎么办”的人来说,最具有政治实践意义。固然,政治行动者往往是在一定的约束下进行选择,而且其选择空间往往随着局势发展而变化,但是结构性约束并不意味着任何选择空间都不存在。事实上,一定程度上可以说,政治行动者的选择对于经济水平、社会结构和政治文化具有内生性塑造效果——查韦斯主义的行动导致了委内瑞拉经济的衰退与危机,亚努科维奇的行为恶化了乌克兰的东西结构性分裂,莫西和穆兄会塑造了埃及转型期一种水火不容的政治文化。换言之,经济水平、社会结构和政治文化塑造政治行动者的行动空间,反过来政治行动者也塑造这些结构性约束的“松紧程度”。

正如阿西蒙格鲁(Acemoglu)和罗宾逊(Robinson)在《国家为什么失败》中指出,人们在历史的“关键时刻”所做出的选择往往具有以小化大、积少成多的“锁定效应”。44最初的选择限定后来的选择,选择的半径随着路径依赖逐渐缩小,到最后行动者往往发现自己已经没有了选择。当赢者通吃式的行动恶化了社会对立、两极化政治文化甚至造成了经济危机,一个社会要从民主危机轨道切换到民主稳固轨道通常极其困难。为了导向良性均衡,从一开始人们就应当意识到“实体化民主观念”的观念陷阱。事实上,将民主之“民”理解为一个排他性的、道德优越的实体,并因此无限扩大选举授权,不仅仅是一个陷阱,而且是一种诱惑,只有将民主理解为一种向全社会开放的、持续的、包容性的对话机制,而选举——和司法独立、新闻自由、地方分权、自主的市场与私域、部分国家权力机构的政治中立一起——推动这场“无尽的对话”,民主才可能逐渐走向稳固。

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