杨俊锋:中国土地市场化改革为何迟缓?

  ·  2015-03-03

英国《金融时报》中文网撰稿人 杨俊锋

在中国,资源配置市场化也已是基本的主流共识。中共十八届三中全会更提出要“让市场在资源配置中起决定作用”,并且把土地制度改革纳入到“加快完善现代市场体系”部分中,其言下之意显然是:土地配置也应由市场起决定性作用。而且,土地市场化,不仅是推进中国市场化改革的关键,也更是落实农民土地权利最为核心和根本的问题——因为如果农村集体土地不能直接开发、交易,其价值也无法充分变现。

但奇怪的是,作为基础性资源的土地,在中国事实上却一直沿袭着政府计划配额控制模式,至今仍难见实质性改革。例如,倍受关注和称道的18届三中全会《决定》虽然取消了17届三中全会决定将集体建设用地入市限定于“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”这一重要的限制条件,但同时又限定只有“农村集体经营性建设用地”才可入市——详言之,这包含两重限制:第一,并非所有的集体土地都可以入市,只有集体建设用地才可以入市;第二,并不是所有的集体建设用地都可以入市,只有经营性建设用地才可以入市。

就第一重限制而言,其实只要被城乡规划划定为建设用地的集体土地,其实都应该允许自主入市。因为既有农业用地被无偿、一刀切地限定为农业用途,本身就值得讨论。而且,如果出于建设需要而要占用农村土地的,自然应先改变规划,而既然规划变了,那么农村土地的用途也被变更为建设用地,为何不可以入市呢?而第二重限制则似乎既不合理、也无必要,而且监管成本很高,从而难免导致这一要求和限定流于形式。

而据最新报道,2月25日十二届全国人大常委会第十三次会议审议国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整有关法律规定的决定(草案)》的议案,拟在北京市大兴等全国33个试点县(市、区)行政区域,允许集体经营性建设用地入市。

此消息旋即引来一片热评和欢呼。不过,这其实无非是对18届三中全会决定迟来的执行性举措。而且,若仔细分析《决定(草案)》内容,会发现其中又进行了极其审慎的限制性规定:第一,只允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,与国有建设用地使用权同等入市。这意味着农村其他建设用地(包括公共设施用地、宅基地以及新增村镇企业用地都不能入市,列入城市规划范围内并拟用于非公共利益的农地也不能入市;第二,只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地,这意味着外来社会资本还是无法下乡,小产权房不能入市。由此也可见,相比18届三中全会决定,该《决定(草案)》并无新意,甚至还要更为保守。

一方面,我国现行的土地配置模式是政府财政收入、基础设施建设以及房地产业快速增长和发展的重要奥秘,可谓是“中国模式”的重要内容;但另一方面,也引发了诸多极为严重的负面后果,如:既导致住宅与商业用地限量供给而造成房价高企和财富分配的不公平,又导致土地浪费严重(特别是各种权力部门用地,以及能直接提升政绩的城市基础设施用地和工业用地),损害经济长远发展;土地管理的行政成本极高、用地效率低下,并滋生了严重的腐败和公共资产的流失,又损害土地权利、引发大量社会冲突……

总之,中国现行土地配置制度已成为问题和麻烦的渊薮;如不进行根本性改革,那么深化市场化改革、保障土地权利以及经济可持续健康发展等等改革目标,都无疑会大打折扣。

那么,为何本无需讨论土地的市场化改革,却如此裹步难进?眼下“两会”召开在即,进一步厘清土地制度改革的争议和障碍,对于推动中国土地法律制度改革多少都会有所帮助——而只有法律修改先行,方才能做到“重大改革都要于法有据”、以法治的方式推进改革。

在我看来,中国土地制度市场化改革的主要障碍在于:

一是传统农本思维的牢固影响。其主要表现几乎每个中国人都耳熟能详:一是保护耕地,以防止饥荒即保障粮食安全;第二,避免土地流转自由导致土地集中,造就流民。这两种担忧在中国整个社会上下都极为牢固和普遍。这种担忧在传统的农业时代,当然有些道理。

但人们往往忽略的是,现代社会由于工商服务业大为发展,从而对农业尤其是耕地的温饱与就业依赖,都已巨大地、实质性地缩减,并还会随着经济和技术的发展而进一步减小。保护耕地不被随意用于开发建设,以及防止土地过度集中,大致上有其合理性,但因此而几乎完全否定社会对于农地自主开发、交易的权利,则断无道理。对此笔者之前曾多次撰文探讨过,不再赘述。

二是对政府控制的迷信。中国现行法规定凡土地用于开发建设都必须由政府控制(即国有)的立法理由,一言蔽之,是为了防止对土地的各种不合理利用,即防止市场失灵。其潜在的逻辑显然是,政府直接控制资源要比市场配置更为可靠。

应当承认,就实现特定的政治目标而言,政府直接掌控资源的确是最为便捷的方式。但市场当然会失灵,政府更会“失灵”,政府直接控制的副作用往往更大,从而导致更为严重的经济与社会后果。因而,直接的国有控制只应是应对市场失灵最后的、迫不得已的手段。同理,避免土地不合理利用,大多数情况下都可以在尊重市场机制的前提下,通过政府从外部的规划管制来应对,而无需政府直接掌控土地产权。

但迄今为止,在许多国人的潜意识中,“国有”却仍是不证自明的正面、积极的概念;而作为市场机制基础的私人产权和交易,则仍很容易

二是对政府控制的迷信。中国现行法规定凡土地用于开发建设都必须由政府控制(即国有)的立法理由,一言蔽之,是为了防止对土地的各种不合理利用,即防止市场失灵。其潜在的逻辑显然是,政府直接控制资源要比市场配置更为可靠。

应当承认,就实现特定的政治目标而言,政府直接掌控资源的确是最为便捷的方式。但市场当然会失灵,政府更会“失灵”,政府直接控制的副作用往往更大,从而导致更为严重的经济与社会后果。因而,直接的国有控制只应是应对市场失灵最后的、迫不得已的手段。同理,避免土地不合理利用,大多数情况下都可以在尊重市场机制的前提下,通过政府从外部的规划管制来应对,而无需政府直接掌控土地产权。

但迄今为止,在许多国人的潜意识中,“国有”却仍是不证自明的正面、积极的概念;而作为市场机制基础的私人产权和交易,则仍很容易被自觉不自觉地与不择手段地自私自利联系在一起。这正是导致传统中国无法发育出成熟的市场经济及当年选择全面公有制与计划经济模式的重要观念原因。

而且,土地的确有其特殊性,主要如作为资源的基础性、物理上不可置换性最强以及土地利用的外部性极强——这在现代城市中体现得尤为明显。这就决定了土地领域,市场的确更容易失灵一些。从而,信赖政府控制的思维定势就表现得更为突出和牢固,并显然难以在短期内有根本性地扭转。

三是行政控制模式的路径依赖。中国土地利用不仅主要由政府配置,而且还设置了繁复、严格的各种中央计划审批和指标配额制度。不消说,这种政府控制尤其是中央计划控制模式,显然难以做到“因地制宜”地适应土地的动态需求,并因为权力集中诱发腐败,成本高昂、效率低下,而且也会失灵。

而理论上,最为理想的模式自然是,土地配置应以市场为基础,政府仅在应对市场失灵意义上对于土地利用进行外部的规划管制。这种理论推演并不算困难,而要在中国落实这一理想化的制度模式则难上许多。

这是因为:理想意义上的土地利用规划应是地方自治下各个地方的立法行为——唯此才能做到因地制宜,也才具有合法性。而要通过规划来规范土地利用,就要求规划不仅要能有效约束社会主体,更要能约束公权力随意更改规划。也即,规划不仅对于社会有刚性的约束效力,而且也要能有效地约束公权力。

然而,中国现行体制是一个典型对上负责的集权模式。根本上讲,当代中国的治理模式尤其是对于权力系统的约束,主要并非通过法律机制,而更习惯并依赖于上下级的指标考核、人事控制等等内部行政控制方式,质言之即人治模式。这就导致本该、也可以通过法律机制解决的问题,只能通过传统的行政系统内部控制方式。

进而,在当下体制下,如果不靠上下级间的层级控制,恐怕难以有效地约束地方政府。这就决定了,当下这种从中央到地方层层分解的计划配置模式,相对更为有效。

因而,中国上述土地管理模式,表面上当然是计划思维的典型体现,而更根本上讲则是中国固有治理模式的表现。此模式虽弊病重重,但又沿袭已久、驾轻就熟并行之有效。这种路径依赖短期内恐难以打破。

进而言之,要废除中国土地政府控制尤其是中央计划控制模式,代之以通过规划有效地管制土地利用,根本上依赖于国家有着较高的法治程度——而这也正是检验一个国家治理现代化的重要指标。由此也可见,市场化改革离不开法治的推进。但很显然,中国的法治化进程又不会短期内一蹴而就。

还有一点就是土地财政难以破除。中国现行的政府控制土地配置并实行有偿出让制度,是在改革开放后迫于原有无偿划拨体制难以为继的情况下,借鉴香港的批租制“先进经验”而形成的。但香港的例子却无法完全并一直照搬。香港房价高企的重要根源即是这种批租制。而香港在通过批租收取高价出让金的同时,经济之所以还能得以发展,则还有赖于简明且税负极低的税制、良好的法治环境(特别是金融制度)优势。

而中国内地在一次性收取高额土地出让金的同时,税负等其他方面却和香港不可同日而语。这不仅引发公众不满,也损害经济持续发展;而且,一次性收取土地出让金以及其必然导致的房地产价格高企,也使本可以、也应该课征的公平分配土地增值、调节收入分配并抑制房地产价格不正常增长的增值税或保有税,失去开征的合理性和民意基础。

更根本上,这种模式违背了政府最为根本的特性即公共性,而是:政府一手以公共管理者的身份征地(且只有通过政府征地才可以将农地变成建设用地),一手又作为土地总批发商的身份收取地租——这正是中国土地领域社会矛盾极为频发的最根本原因,同时也导致土地无法通过市场得以合理配置。

按理说,最为合理的制度模式是:废除土地财政模式,以合理的土地增值税或保有税取代之。然而,尽管废除的呼声汹涌,但事实上要落实却同样难度不小。而根本原因则在于政府尤其是地方政府对土地财政的高度依赖。相比于税收,通过土地财政来钱不仅显然远为快捷,花起来也更为方便,而且分税制导致地方政府的事权与财权不相匹配。这也是为何中央政府早已多次申明土地市场化制度的决心、但又迟迟无法兑现的现实原因。

从更为宏大的视野观之,政府收入主要靠税外渠道,如卖地,各种收费,设立国企与专卖等,其实是国家欠缺现代化的一个标志。因为这决定了政府敛取财富难以受到有效约束,政府管理难以精确和明细化(借用历史学家黄仁宇的说法即“数目字的管理”)。就当下中国而言,如何从税外财政转型为税收财政,显然仍是一个非常重大而又困难的课题。

市场与计划孰优孰劣,本已无需复言。但在土地领域计划体制及其思维却仍然极其牢固。可见,在土地领域,仍亟待观念的革新或曰思想解放,同时,更有赖于国家治理的“转型升级”。由此可以预见,中国土地领域的市场化改革尽管极为必要,但其过程却必然又相当漫长、艰难。

(注:本文作者为法律学者,文章仅代表作者个人观点。)

来源:FT中文网

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