桑玉成:制度修复比制度建构更为重要

  ·  2014-12-30

作者:桑玉成

积极推进制度建设,已经成为我们的共识,因为诚如当年邓小平所说,制度是带有根本性、全局性、稳定性、长期性的问题。近些年来,我们正致力于通过制度建构,来推进各项工作的制度化和规范化水平。所以提出了很多制度建构的举措,诸如制度反腐、制度建党、制度兴国等等,非常强调制度建构的意义。但是,一个值得关注的问题是,在我们的政治实践中,制度建构的速度远远赶不上制度破损的程度,就是说,当着我们建构了一定的制度之后,在我们还没有真正看到这个制度发挥其规范化作用的时候,这个制度就遭到了忽视乃至于冷落,以至于使许许多多的被我们称之为制度的东西被束之高阁。因此,表面上看,我们的问题常常被描述成“制度缺失”、“无章可循”等等,但是实际上,关键在于制度的权威性没有能够得到切实的尊重,有意或无意超越制度、破坏制度的问题极为严重。

为此,在按照党的十八大精神全面推进依法治国的进程中,笔者认为,与其说要强调制度建构,不如说更要注重制度修复。制度修复比制度建构更为重要。

仅举两个制度破损的例子来说明制度修复的意义。

一个例子是,党内的选举制度。

现行中国共产党章程第十条第二款规定,“党的各级领导机关,除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外,都由选举产生。”又,第十三条规定,“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间,上级党的组织认为有必要时,可以调动或者指派下级党组织的负责人。”

上述规定可以被视为我们党内领导机关产生的一项非常严肃的制度规范。但是在实践中,几乎所有的党员均没有感受到这项制度的存在及其意义。多少年来,违背这一制度之要义和实质的不当操作,使这项制度长期遭到了忽视、冷落,该项制度的破损程度可见一斑。

这里的问题有二:其一,将党章规定的“例外”视为“常态”,而忽略了党章的基础性规范。根据党章的规定,党的各级领导机关,……,“都由选举产生”,这是一个无条件的规范;而接下来的条款明确规定“上级党组织认为有必要时”,可以调动或者指派下级党组织的负责人。这里的“认为有必要时”显然就是一个有条件的规范。记得有一位学者曾经说,符合法律的,也一定是符合逻辑的。按上述规定的表述来看,“认为有必要时”的逻辑涵义显然包括了一些特定的例外情况,否则的话就没有必要作出这样的表述。尽管在党章中没有明确规定何种例外情况才可以使上级党组织“认为有必要时”,但无论如何这“认为有必要时”一定不是一种常态。但是我们注意到,在我们的地方党组织以及基层党组织中,除了一些最为基层的隶属于上级党组织的支部之外,其领导机关负责人几乎全部都是由上级党组织“调动或者指派”而上任的。

其二,当然,或许有人会认为,我们实践中的惯常做法并没有直接地与党章的规定相冲突,即所有党的各级组织的领导机关最后都按照党章的规定履行了“由选举产生”的程序。但是,由于在实际的操作中忽略了关于选举的基础性要件,且大多党的领导机关负责人都是在“选举”之前就已经实质性的到位,所以履行的“选举程序”仅仅是个形式程序而已,并没有使选举人或者被选举人体认到这是一种选举产生的结果。

另一个例子是:党政领导体制中的委员会制与首长负责制。

先说党内的领导体制。根据党章以及党的组织性质,党内的领导体制按照民主集中制的原则,实行委员会的领导制度。根据组织原理,所谓委员会制度,是说在一个特定的组织里,其领导机关不属于个人,而属于由若干成员组成的委员会。这个委员会成员的地位平等,所有决定基以少数服从多数的原则作出。在我们党内,其领导机关都是被称为委员会的组织,小至支部委员会,总支部委员会,然后有党委会,党委常委会,直至中央,有中央政治局(委员会),中央政治局常务委员会。

但是长期以来,党内的这种委员会领导制度并没有得到切实的遵循,这种制度的破损程度极为显现。首先在结构上,我们赋予了同一委员会中不同成员的不同行政级别,而根据组织原理,且考虑到我国具有十分深厚的等级制传统,所以不同级别所带来的结构性特点就使得委员会制度名存实亡。更有甚者,多少年来,我们还延伸出一些诸如“班长”、“一把手”、“第一责任人”等等的非正式“头衔”,进一步强化了委员会成员中的等级制特征,并直接使委员会制度演变成了“首长制”的制度。也就是说,在真正的委员会制度下,不应该存在“班长”、“一把手”、“第一责任人”诸如此类的角色,即使有被冠于不同名称的主持人或召集人,也仅仅是主持人、召集人而已,没有比其他委员更高的级别以及由这种级别带来的更高的地位或者权力。其次在运行上,即在委员会的议决规则问题上,由于有上述结构性问题的存在,所以多数情况下也就没有办法按照委员会制度的规则来进行议决。这种情况难免会发生邓小平同志早在1980年就揭示出的问题,邓小平说,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板,党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”(《邓小平文选》第二卷,第329 页。)在实践中,有些党组织似乎已经意识到这样问题的存在,所以也曾经探索过“书记最后表态”的规则,即为了避免讨论开始时的“书记定调”,所以采取先有委员发言、书记最后“拍板”的议事规则。但是严格说来,这“书记最后拍板”的做法,恰恰是首长制的规则。在首长制下,最高行政首长可以有听取意见的程序,但是最后的抉择当有最高行政首长作出。

再说说首长制的领导体制。政治过程理论中有所谓“议事是大家的事,做事是一个人的事”的说法,其隐含的意思是,“议事”因为涉及到很多很多人的事,因而也可以有很多很多人的参与,所谓集思广益、头脑风暴等等,都是议事程序中所必须的。但是,做事情要讲究效率,要强调责任,所以不能由很多人参与,而且必须由一个人负责。所以在具体的政治体制中,议事部门通常是委员会制度的,而执行部门一般都实行首长制的制度。根据首长制的一般规则,在一个组织的领导结构中,往往有一个行政首长居于组织的最高端,其他的结构要么是相当于助手的副手,要么直接就是下属。这个居于最高端的行政首长在其履行职务过程中,可以听取来自不同方面的意见,但是其具有最后的决策权以及基以这种最高权力的责任。

我国现行宪法第86条规定,“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第105条规定,“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”在这里,都明确了我们各级政府的领导体制是一种首长制的体制。但是在我们的政治过程中,一是由于长期以来的党政二元结构,党的委员会制度与行政的首长制制度交错在一起,使得在上述委员会制度得不到切实遵循的同时,首长制的制度同样也得不到应有的尊重;二是,多少年来我们一味地强调“集体领导”,而忽略了党政两种领导体制的原则性区别,所以使首长制下的行政首长也迷失到了“领导集体”之中,而不能也无法履行其作为一个行政首长的法定权力和责任。

上述两个是非常宏大也是两个非常重要的制度及其破损的情况。研究表明,我们政治实践中的一些弊端之所以发生,归根结底,大多与这种制度的破损情况有关。譬如说,我们通常认为腐败之所以频频发生的一个重要原因,是因为权力缺乏有效的监督。但是必须注意的是,在权力运行的过程中,由于权力运行之制度性规则本身受损,所以直接增加了任何其他主体监督权力主体的难度,甚至使权力受监督完全成了一种不可能的事情。譬如说,我们之所以一直在强调对于“一把手”的监督问题,正是因为由于上述结构性的原因,对于“一把手”的监督恰恰是非常难以落实的甚至是不可能的。

最近,党的十八届四中全会作出决定,就全面推进依法治国、建设法治国家作出了战略部署。可以认为,这是我国社会发展进程中制度化建设的重要举措。在这样的一个背景下,认真分析并准确研判我国制度建设中的基础性问题,找准制度建设的目标和差距,当有助于我们切切实实地将制度建设推向一个新的高度。在这方面,当务之急是要做好“制度修复”的工程,通过一系列扎扎实实、认认真真的努力,将被破损的制度一个一个地修复过来,使制度得以良性运转、得以发挥其应有的功能和作用。

政治的逻辑往往这样:一个制度受到破损,就有更多的制度不被重视;一个一个既有的制度得不到尊重,新制度的权威性也将无以确立。所以从这个角度来说,制度修复应该比制度建构更为重要。

来源:共识网

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