王太元:户籍管理的补救与改革

  ·  2013-03-26

形势比人强。之前20年里,不论专职从事、专门研究的人如何奔走呼号,公众、社会、学界乃至领导,总共没几个人关注狭义户籍工作;但是,“房妹”、“房叔”、“房姐”不断涌现,“多户口”乱象瞬间凸显,记者整天访,领导连夜问,连暂住北京卖小菜的四川老乡也问几句,今日中国,似乎谁想不关注户籍登记管理都不行了一样。

冰冻三尺,非一日之寒,目前的“多户口”乱象,是相当长时期户籍管理不受重视甚至被“弱化”的结果。公安部门的各项工作中,什么事做不好,都有人骂,但这个基本没人关注,做好做不好一个样。我们从事户籍制度研究的人早知道里面会出问题,即使没有这些“房姐”、“房媳”、“房妹”的出现。

治乱用重典

从官到民、自上而下的多层次的不尊重、不遵守甚至滥用,是中国户籍管理的最大危机。

面对如此乱象,作为户籍管理的主管机关,公安机关不能被动应付,媒体揭发出谁来才去查谁。事实上,公安部已经主动出击,首先在重灾区开展普遍核查、全面整顿,随后势必在全国进行全面、深入的核查与整理。不紧急行动、刹住这股已经让人匪夷所思的“多户口”风潮,其他一切都无从谈起。

过去公安部门对户籍登记和变动的复核工作很重视,很多有专门的复核员,现在除了追捕逃犯外,很少有人专门认真做这项工作。事实上,即使每年有上千万的单据需要复核,从技术上也能够做到,问题在于愿不愿意投入大量的人力物力,来做这件容易被认为是“没有价值”的工作。

前段时间笔者去某媒体做节目时,不管主持人问什么,身旁的“特约评论员”都说“没用、没用”,“不从根本制度上改,没用!”逼得我最后直接质问他: “怎么做都没有用,讨论它干嘛?要我们干嘛?你来这儿干嘛!”任何问题都需要从大处着眼,更需要从小处做起、从自己做起、从现在做起,而不能自己该动不动,只管骂别人吧。

实际上,通过网络查重的第二代身份证管理体系为基础,即便谈不上禁绝,只要那些熟悉户籍管理业务的民警能够严格依法办事,应能大幅减少这种现象。当然,两个条件必不可少:第一是授予一些民警以专职核查的权力,堵塞其他业务挤压户籍工作、占用户籍人员的诸多孔道,尽快让户籍管理编制员额人人有事做,事事有人管。城市公安机关的户籍管理机构应当相对独立、专职专责,至少要确保其能够同步审核派出所登记申报的户籍信息,尤其人头增减、重要项目变化信息,发现问题,立即纠正。第二是对违法办理、审批者追究刑事责任而不是相对简单、轻松的行政责任。这两者都需要高层机关修订法律、作出解释、建立行政制度。

“网上追逃第一人”、公安部二级英模田爱军就是一名户籍警。她的重要工作方法是通过比对各种户籍变动信息来获取潜伏逃犯的当前信息。既然能用于追查到隐藏很深的逃犯,只要认真复核比对,显然也能发现与户籍信息相关的其他违法违规行为。

系统升级

现在的户籍管理体制,一个大的问题在于划地为牢。这种从计划经济时代和手工时代走过来的管理制度,各地分割,条块分割。多户口问题发展到现在,是对我们社会管理基础性工作的挑战。核心是,我们现在的许多基础信息不准。对所有社会行为的管理必须建立在科学的数据之上,在基础信息缺乏严谨性的情况下,用一个各部门和各区域互相割裂的数据体系管理一个流动性极强的社会,今天是出现多户口问题,明天还不知道是什么。因此,必须从整体上确立一套适应市场经济形势下和互联网时代的管理方式,进行更系统的全国联网工作,增强全国人口高流动形势下的管理能力。

首先是要检讨制度、改进技术,防止新的“多户口”出现。例如,全面普及责任倒查制度、推行责任终身追究制,让户籍管理人员不敢以身试法,从而有效防止 “合法制发的假户口”这类行政怪象发生;再如,引进先进技术完善户籍登记管理系统,在全国联网的已有基础上全面推行“先出后进”登记制度,不论是新生人口、迁入人口还是境外入籍户口,没有前一道工序的合格证件依据,不开启下一道工序,没有某地迁出,任何地方都不可迁入,让整个户口登记环环相扣、相互监督、相互制约,不留死角、缝隙。第一次户口怎么确认?我们从来没有确认。从源头卡起,只增加婴儿的号码。很多人不登记,以后就很难准确。

其次,抓住时机,尽快全面提取指纹,实施生物信息排重。电子信息卡式第二代居民身份证,为全面有效排重、查伪奠定了网络技术条件,依据修订后的居民身份证法提取指纹,为我们提供了杜绝重漏差错的证件技术条件。公安机关不仅应当抓住“多户口”风潮全力推动指纹提取、完善户籍重漏差错的技术防范,还应广泛宣传消除误解,使公众支持更多生物识别信息进入户籍居证管理范围,如果有了指纹再加血型等生物识别信息的支持,户籍居证管理的全国甚至全球唯一且动态化格局的实现,并非难事。至少可以在补录、变更等需特别注意的程序中,率先采用提取指纹等方法,有针对性地减少户口登记过程中可能出现的违规或误差。

抓住推行居住证的时机

另一个重要的问题是,现有的户籍是单线条管理,没法与其他部门之间进行相互信息比对核实。这种多部门分割的信息,不仅使信息的使用效率低下,容易出错,而且严重影响民众对相关政府部门所提供的公共服务质量的满意度。为了办一个证件,常常需要跑多个部门。

全国与人相关的管理部门有五六个,如果能横向联网,户证部门做一个多的户口出去,其他地方很容易就显示出问题来。一个地方出问题难暴露些,但要同时在五六个部门掩盖问题,就很容易暴露。

当下,政府可以抓住推行居住证的大好时机,在全面搜集、确认、提供本地全部现有人口(包括外地流入和境外流入者)户籍、居住信息的同时,协调计生、就业、教育、住房、医疗、救济等与户籍管理密切相关的诸多领域,稳妥但积极地推进审批制度改革、办事程序简化、证明证件集约、公务信息共享,全面整合与户籍密切相关的各项社会管理,通过相互审核、制衡防止重漏差错。

沸沸扬扬的“多户口”风潮,最终还是证明笔者10多年来所不断重申的一句话:反映、体现在户口本之上的诸多不公平,大多并非产生于户籍、户籍管理、户籍制度本身,而是相关各领域社会管理滥用户口造成的。如果不从根源上釜底抽薪而只是简单地扬汤止沸,即使全面实现上述各项措施,与户籍相关的社会乱象、社会问题最终难于根除。

短缺经济、计划经济时期,户籍制度被强加上限制人口入城的任务,这在当时有必然性、必要性甚至还有重要性;但是,改革开放30多年,确立市场经济体制、步入产能过剩时代的中国,继续把教育、就业、福利、住房等诸多利益捆绑到户口本上,继续依据户口来优待市民而强化区域特权,究竟有什么政治、法律、经济和文化上的依据和必要呢?这些陈旧、过时、亟待改革的管理制度,是既产生行贿者又产生受贿者而从两方面破坏户籍制度的元凶。

为此,需要稳步减弱户籍在相关领域内分配社会资源、享用公共财政的“资格凭证”作用,制定路线图、确立时间表、发布任务书,在居住证分步骤有计划地赋予外地人“国民待遇”的同时,稳步但积极降低目前捆绑在户口本上的“市民特权”,力争在2020年前实现同城人口公共服务均等化,为稳步实现相邻地区乃至全国范围公共服务均等化创造条件,实现公共服务、行政管理信息的全疆域覆盖、全过程监控、全方位制衡,从而彻底防止户籍的重漏差错。比如,目前各地正在进行的新的异地高考政策方案,就有望减少目前存在的户口对教育资源分配的重要影响。

总之,依法提供、存留、确认、调查本国住户居民公民身份、亲属关系、法定住址等基本公共信息的户籍管理制度,是任何国家存在并有效运作的前提与基础,也是个人活动、人际交往、单位管理、社会服务、行政管理、国家司法所不可或缺的,但却没有高低贵贱、对错好坏,也就不需要人们羡慕嫉妒恨。问题是长期以来,一些人钻制度缺失空子希望利滚利,一些人赶改革滞后末班车希望获取人家已获取的好处……户籍管理作为最基础的公共信息管理体系,应依法得到更广泛、有效的强化和科学运用。

来源:南风窗 | 作者:王太元(中国警察协会学术委员会委员)

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