邵建:民主的制约

  ·  2012-09-09

构成一个良好的政治秩序固然离不开宪政和民主,并且尽管两者比较,宪政可以誉为“政治秩序的最美妙绝伦的称谓”,而民主如果离开宪政制约,并非没有走向专制的可能;但,必须看到,宪政也有它的短处,如美国宪法,本身就内含着遏制民主的一面,正如民主的正面意义如何评价亦不为过,最重要的一点,它可以通过定期选举,和平而非暴力地更换民众不喜欢的政府,更无论包括制定公共政策在内的各种公共事务,民众可以普遍参与。宪政与民主各有短长,并存在着相互龃龉的一面,由此构成政治秩序中的一种内在的价值紧张。

如何处理两者关系,它们应该是一种什么样的构成形态,这是政治秩序必须过问的问题。政治之“政”,是为事务,“治”则为治理。对公共事务的治理无以离开权力,但权力本身及其运作亦必须秩序化;因此任何一种政治秩序都是围绕权力展开而形成的,它本身就表现为以权力为中心的结构形态。如果权力延伸有两个维度:一、权力从何而来;二、权力如何运作;那么,前者显然与民主有关,后者即表现为宪政。主权在民的民主,重在解决权力的合法性;宪政作为对权力的配置与安排,重在显示权力的合理性。

在实际政治运作中,宪政之所以比民主更重要,不仅在于宪政之弊小于民主之弊,亦如宪政之长大于民主之长。更重要的是,民主主要是在政治权力更迭时发生作用,宪政的作用则发生在权力存续期间的整个日常运作。一个有机的政治秩序,权力来源只是它的一个维度;但权力资源经由宪政配置则呈现为一个多维空间,比如孟德斯鸠式的三权分立,即是宪政对权力分配的结构形态。因此,由宪政与民主构成的政治秩序,是包含民主在内的宪政秩序。它以宪政命名而非以民主命名,盖在于宪政可以结构性地容纳民主(正如它以前也可以结构性地容纳君主),民主因其权力选择的单一性却无以容纳对权力做宪法安排的宪政。

承认宪政是一个权力框架,民主只是其中负责其权力来源的一个维度和因素,这样就摆正了它们两者的关系,即民主必须接受宪政的制约。前些年网络上有相传为小布什的一段讲演:“人类千万年的历史,最为珍贵的不是令人炫目的科技,不是浩瀚的大师们的经典著作,不是政客们天花乱坠的演讲,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们,把他们关起来,才不会害人。我现在就是站在笼子里向你们讲话。”哪怕这段话为假托,也很经典地显示了宪政与民主的关系。身为民选总统的 “我”,代表来自民主的权力,能够把它关起来的笼子,则是宪政和法治的一个隐喻。统治者,无论君主的,还是民主的,无不倾向于主权至上。

这是政治秩序的展开,当人民出于安全的需要,愿意组织政府,那么,正如美国开国先贤杰伊所说:“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来,人民为了授予它必要的权力,就必须把某些天赋权利转让给它。”民主过程体现的其实就是民众的转让,选票就是它的转让方式。但,真正给政府授权的其实不是民众而是宪法,是宪法对民众转让而来的权力进行分配,比如把立法权授予国会,正如把行政权授权总统,同时把司法权授予法院。假如总统越位,干涉司法,我们不能说民众没有授权,只能说宪法没有授予它可以介入司法的权力。对权力而言,法无授权即禁止,可见即使主权在民,民也不是授权的主体。换言之,权力一旦形成,它服从的也不是民,而是宪法和法律。这一点很典型地体现在美国总统就职宣誓时的誓词上(它来自美国宪法第二条第一款):“我谨庄严宣誓(或郑重声明),我一定忠实执行合众国总统职务,竭尽全力,恪守、维护和捍卫合众国宪法。”总统誓言恪守宪法,显示的是国家主权对国家宪法的服从。

宪法从人民手中接过主权,与其说是对它进行“分配”,毋宁说是对它进行“限制”,这是二位一体的工作。主权一分为三,各有其空间和边界,谁都不能越雷池一步。这是宪政对权力的严格管制,其出发点是保障民众的个人自由。卢梭曾经这样嘲笑英国,说:“英国人民自以为是自由的;他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间,才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了。”卢梭其实并不了解英伦,他说这话时,英伦并没有那么普遍的选举自由,但英国人的确享有相当广泛的个人自由。这样的自由,靠的是宪政而非民主。当我们说英国是一个老牌的自由国家时,它拜的是宪政之赐。但,如果不是针对英伦,卢梭的意思有其正确的一面。选举的结束往往便是暴政的开始,如其对举出的权力不进行宪法切割的话。麦迪逊在他致纽约人民的信中转引过杰佛逊的一段话:“政府的一切权力 ——立法、行政和司法,均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中,正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使,而不是由一个人行使,情况也不会有所缓和。一百七十三个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道。凡是对此有所怀疑的人,不妨看看威尼斯共和国的情况!即使他们是由我们选举,也不会有什么益处。”没有宪法分权,即使选举的权力亦不免为权力的专制。能够对专制进行有效控制的,唯有宪法。只是宪法是死的,写在纸上的,它必须激活为宪政,才能成为专制的克星。

以上所述,即问题的一半,以宪政制约民主;但,宪政的功能并非仅此,它还可以推进民主。如此表述看似矛盾,其实辩证。因为制约民主是就民主作为选举后的“权力”而言,推进民主则是指它作为民众拥有的选举“权利”而言。两者同为民主,但却是民主的两个方面。就美国宪法而言,选举民主本来就被纳入在宪法体系中,无论宪法第一条议员的选举和第二条总统的选举,宪法都作了具体详实的规定。但,宪法第二条中对总统的选举不是由民众直接选举,而是各州先行选举选举人,然后根据他们的选票决定总统。应该说,选举人制度是当时宪法对民众和多数民主的不信任,因为当时若干州的选举人不是由民众造出,而是由州议会决定。民众无法参与总统选举,因此,选举人制度可以说是反民主的。它迄今维持不变,已饱受诟病。但,逆挽的是,随着时间的推进,宪法修正案不断用修宪的方式弥补了宪法第二条的缺陷。选举人制度固然没变,其技术弊端亦无从改变;但民众却广泛地获得了选举选举人的资格。

美国建国之初,选举不是全民的事,而是少数白人精英的事。他们有理性、有财产,因而有责任。无财产的白人、妇女、白人以外的非洲裔黑人和作为原住民的印第安人都没有选举权利,其中黑人在美国南方的身份还是奴隶。但,南北战争后,美国正是通过宪法修正案让选举民主有序扩展,以至形成今天的普选。这里不妨具体看看美国建国以来宪政对民主推进的一份时间表:

一、1870年批准生效的修正案第十五条第一款:“合众国或任何一州不得因种族、肤色或以前的奴隶身份而否认或剥夺合众国公民的选举权。”这是有色人种和白人同享政治民主。

二、1920年批准生效的修正案第十九条:“合众国或任何一州不得因性别而否认或剥夺合众国公民的选举权。”这是女性和男性同享政治民主。

三、1964年批准生效的修正案第二十四条:“合众国或任何一州不得以未缴纳人头税或其他税款为理由,否认或剥夺合众国公民……的选举权。” 这是不同身份的人同享政治民主。

四、1971年批准生效的修正案第二十六条:“合众国或任何一州不得因年龄而否认或剥夺已满18岁或18岁以上合众国公民的选举权。”由此可见,民主是一个扩展程序。在宪法修正案的推动下,除年龄因素外,美国业已实现了不分人种、性别、身份和宗教信仰的普选民主。

在宪政框架下推进民主,正如在宪政框架下制约民主;宪政不断扩大民主的权利,同时又制约着民主的权力。它既兑现了公民的政治平等,又不让政府的权力恣意任行。这就是宪政与民主的关系,由此构成的政治秩序可以名之为“立宪民主制”。正如美国宪政学者斯科特·戈登所言:“立宪民主制,即大众享有对国家事务的政治参与权利,同时国家的权力又受到有效制约的政治体系。”

来源:中国经营网

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