邵建:民主与宪政的政治权重

  ·  2012-06-16

政优先民主,在政治现代化的推进中,不独有英国经验,还有与英国国体完全不同的美国经验。如果说十八九世纪英国人殖民到哪便把法治带到哪里,几乎这个世界上的每一块殖民地都不例外;那么,20世纪以来,美国人向世界倾销的却是民主。其实,美国就其自身,不但和英国一样,宪政领跑民主;而且即使在今天的国家政治架构中,也是宪政比民主权重更大。

上世纪90年代中国社会科学出版社翻译的美国《民治政府》在“立宪政府”的标题下,这样表述美国政治架构中的民主与宪政:“我国的政体不仅是民主政体,也是立宪政体。两者有联系,也有区别。民主制关系到权力怎样获得和保持。立宪制关系到权力怎样授予、分散和限制。一种政体可能是立宪的,但不是民主的,如17世纪的英国;也可能是民主的,但不是立宪的,如伯里克利时期的雅典。在按照协议进行工作的意义上,一切政府都有宪法。但立宪政府这个词现在有更确切的含义:这种政府对统治者的权力实施明确公认和长期适用的限制。”

美国建国自一开始就是民治政府,但更是立宪政府。所以这样说,盖在建国之初的民治程度远不如其宪政程度。毕竟那个时代,国家政治问题是少数精英的作业,普通民众不但未多介入,占人口比例甚大的妇女和黑人还没有选票权。1887年出席制宪会议的代表,其身份大都是商人、律师、银行家、庄园主,属社会上层。美国建国包括如何建国,是他们的事,不是一般民众的事。换言之,美国建国如果是一个历史事件,它是立宪建国而非民主建国。至于如何建构一个新国家,不同的州代表有截然不同的方案,比如汉密尔顿的国体方案居然是反民主的,它试图建立一个君主立宪的国家。此方案被否决,美利坚不需要一个世袭的君主。不过尽管国体问题有分歧,如何共和更是充满歧义;但,有一点是共同的,即代表们基本上都是坚定的立宪主义者。他们对权力限制的关注远远超过民主的多数主义。甚至正是出于对多数的担忧,在权力架构的设计上,制宪者主要不是注重权力运作的效率,而是宁肯低效率,也要把重点锁定在权力之间相互约束的制衡上。

英伦是宪政母国,但后起的美国对权力的限制显然更甚于母国。民主的要义是选举,但,无论当时参众两院还是总统副总统的选举,因财产权的限制,都是也只能是不充分的民选。能够充分体现美国政治的,却是对选举之后政府治权进行切割的宪政。在美国开国元勋看来,无论什么权力,包括民主权力,如果把立法、行政和司法都集中在一个对象手里,那就是名副其实的暴政。因此,杰佛逊明确指出“在权力问题上别再考虑相信人,要用宪政之链予以束缚,以免受其祸害”。因此,当英伦宪政表现为立法和司法的两权切割(内阁由议会多数党组成因而对议会负责),美式宪政却是将治权进一步分治为三,让行政独立出立法。带来的制衡后果直接是,英伦的内阁首相无以否定议会的法案;但美国总统却可以行使他作为总统的否决权。以权力制约权力,这是美国宪政分权的初衷,也是美国政治最典型的特点,它表明了制宪者对权力尤其是多数权力的基本不信任。

如果民主的原则是“主权在民”,宪政的原则就是“法治”(law of rule)。主权一经票决便是国家最高权力,但比最高权力更高的是法。法至上而非权至上,因此美国的政治架构,其实是宪政高于民主。宪法政治既可以针对君主,如英伦;也可以针对民主,如美国。它几乎是不问青红皂白,只要是权力,就假设它必然作恶,因而必须予以限制。因此,在美国,经常有一些共和主义者批评宪法,指责它不民主,反多数主义,反大众意志,制宪者精心设计的那套制度,其实是为了保护自己的财产。这种指责未必没有道理,至少它反映了民主与宪政两者之间的内在紧张。

在不受限制的权力面前,君主很容易成为暴君;同样,只要权力不受限制,民众更容易成为暴民;这正如杰佛逊所说:“比起一个暴君来,173个暴君自然不会逊色”。人性如此,权力本性如此,这就不难理解美国开国元勋为何将宪政置于比民主更重要的地位,并且让宪政在政治生活中发挥比民主更重要的作用。可以说,这是美国的制度创新,英国的大法官没有权力否定议会的法案,但在美国,最高法院却可以宣布两院通过并且已经总统签署的法律为违宪。这种司法审查制度是美国人的独创。须知,无论两院还是总统,都是经由民众票选;但最高法院的大法官们却不是选出来的,他们坐上这个位子(并且可以终身坐下去)却与选票无关。如果非民主的大法官们可以否决民选的议会和总统,但后两者却无以倒过来否决前者;那么,美国政治中宪政与民主的关系以及它们的各自权重,便可以看得一清二楚。

对权力限制的依凭是宪法,但解释宪法的却是法官。1907年美国最高法首席大法官休斯说:“我们都生活在宪法之下;但宪法是什么,还得法官说了算。”法官的存在及其作为便是宪政活生生的体现。用法官来限制议会和总统,是因为法官的权力属于消极权力,它没有事权,因而不会对个人权利造成伤害。相反,议会和总统的权力是积极权力,它们总是以代表大多数的面目出现,于是由它们提出的议案或推出政策便有侵害少数权利的可能。因此,议会和总统固然握有做事的权力,这是必要的;但法官的权力却是用来对它们进行审查并限制,这无疑也是必要的。正如以色列一位最高法院院长说过:“过去,人们相信,依靠多数人的自律自制,就足以保证基本价值得到尊重。然而,在纳粹统治以后,人们得到的经验教训是,对于多数人的权力,必须要有严格而正式的限制。‘不做’的概念需要严格明确的表达,那就是‘不许做’。”这个对立法权和行政权说不许做的权力便是宪法的权力,它经由法院运作,即表现为宪政。

宪政高于民主,其最新个例可能是2000年美国的世纪大选。布什和戈尔竞选新一届的美国总统,由于佛罗里达州的选票出现一些技术问题,该州法院要求用人工方式重新计票。但最高法院判佛州法院此举违宪,因而对戈尔有利的局面出现倒转,布什得以上任。这是美国历史上第一次出现的情况,不是由民众决定总统,而是由司法决定总统是谁。退一步,即使选票出现问题,该问题也可以交由国会解决,毕竟国会也是民选机构,而最高法与民选不沾边。所以,当即就有舆论反对,说最高法此举侵犯民主,是法官用自己的政治意志取代人民的政治意志。这里不对该事件作价值评价,但事件本身可以看出,在美国,像选举这样的政治问题都可以法律化,但法律问题却无以政治化。这本身又进一步昭示了民主与宪政在国家政治架构中的各自权重。

来源:中国经营网 | 作者:邵建(为南京晓庄学院教授)

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