周其仁:限制迁徙自由的理由

  ·  2012-05-26

上文发送给编辑之后,又阅读到一些有关迁徙自由的资料。急于告知读者的是,早在宣告“公民拥有居住和迁徙自由”的54年宪法发布之前,限制迁徙自由的政策和做法就已经出台了。所以,上文要修订:不是1954年之后“遇到了新问题”,而是早在第一部宪法颁布之前,政府就着手限制迁徙自由。

先看中央人民政府内务部社会司于1950年11月26日发表于人民日报的一篇文告——“应劝阻农民盲目向城市流动”(收入于建嵘主编的 《中国农民问题研究资料汇编》,第二卷下册)。该文列举了当时农民进城找工作的现象后,指出“必须大力说服农民,以克服农民盲目向城市流动的情绪”。至于必须劝阻农民进城的理由,文告点到“浪费国家许多钱财,影响社会秩序,而且给各地人民政府增加了许多不必要的困难”;同时,“对于农民来说也很不利,因为他们盲目跑到城市,一时找不到工作,便只好卖掉衣服被褥等物,走上流浪的道路”。全文最可圈可点之处,是下面这句话:“目前的劳动就业主要是解决失业问题,而农村的剩余劳动力并不是失业者,他们有地种,有饭吃”。

两年多后,54年宪法尚没有诞生,政务院于1953年4月17日发布“关于劝止农民盲目流入城市的指示”,提出“由于城市建设尚在开始,劳动力需用有限,农民盲目入城的结果,在城市,使失业人口增加,造成处理上的困难;在农村,则又因劳动力的减少,使春耕播种大受影响,造成农业生产上的损失”。解决的办法,就是不但要“劝”,而且要“止”,包括“不得开给介绍信”、“动员还乡”、“不得擅自到乡村招收工人”等。

又过了不到一年,内务部、劳动部于1954年3月12日发布关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示。查对了一下,54年宪法通过的日期是同年9月20日,所以此指示早于宪法半年,内容无非是过往的政策还是没有解决问题,所以必须进一步“劝止”。

这样看,在公民迁徙自由权正式入宪之前,农民进城的权利在新中国的实际生活中已经受到了限制。问题是,54年宪法写入了迁徙自由权,是不是就此清理、审查、停止与宪法原则相违背的规定与政策呢?没有。因为上周本栏讲到的从1955年6月到1957年12月,政府先后就“户口登记”、“防止农民盲目流入城市”、“制止农村人口外流”等问题发布的7个政策文件,一以贯之地限制农民进城。

其中,“盲流”的称号一直沿用,政策取向没有改变,惟一变化的是从劝止、预防到制止和紧急制止,政策越来越严。

宪法上白纸黑字写有“迁徙自由”,但实际执行的却是限制农民进城的一整套政策。如此并行不悖,难受不难受?不难受,特别是在我们的上层建筑里看不到有什么好难受的。这是一个直到今天也还值得注意的现象:讲归讲、做归做,谁也不难受。问题是,在这样的氛围里,即便迁徙自由权重新入宪,对实际生活究竟有多大的意义?

关心这一点,与研究制度对人行为影响的学术传统有些干系。至少从道格拉斯·诺斯之后,就不能无视人们的“认知”——也就是我们习惯用的“观念”——在制度变迁中的重要作用。流行之见,“利益”和“观念”可以并列为影响制度变迁的力量。可是所谓的“利益”,难道真的可以摆脱“观念”的纠缠吗?

以怎样看待自由迁徙、农民进城为例,所有关于“实际情况”的分析,以及有关利弊得失的“计算”,没有一处离得开人们的观念与看法。比如上文提到的,农民进城“浪费国家许多钱财,影响社会秩序,而且给各地人民政府增加了许多不必要的困难”云云。这里面的每一点,都离不开人们的观念。“浪费国家许多钱财”,是指什么呢?是政府补贴农民进城吗?如果仅仅只补贴流动者,当然对不流动者不公,所以不该发放特别补贴——事实上也没有这回事。那是指政府为此而增加了行政经费吗?这又要运用观念进行运算了:政府本来就有履行公务的责任,公民行使宪法规定的权利,当然要发生相应的公共服务成本,否则要公共财政何用?至于是不是“影响公共秩序”,更是端看我们如何定义社会秩序——允许流动的社会是一种秩序,不准流动的是另外一种——那就与流行的观念息息相关了。

再看“对于农民来说也很不利,因为他们盲目跑到城市,一时找不到工作,便只好卖掉衣服被褥等物,走上流浪的道路”,那就更有意思了。首先对农民究竟是不是有利,有权下判断的不是农民自己,而是“比农民还关心农民的”别人。此种观念源远流长,到今天依然振振有词的,人数还是多得惊人。换一种看法,身无隔夜粮的“盲流”,其实最缺乏“盲目流动”的经济条件,他们非很快找到工作才有饭吃。“一时找不到工作,便只好卖掉衣服被褥等物,走上流浪的道路”,有没有呢?应该是有的。但是这里也需要辨析:那时期年度流动的农民以千万计,究竟有多少因为一时找不到工作而流浪,多少是找到了工作、挣得了更高收入而改善了生活的?为免除极小部分因流动受损的农民利益,不惜限制、禁止流动,从而妨碍因流动受益的大部分农民的利益,难道就不值得细加权衡吗?

在54年宪法前后一系列劝、限、禁农民流动的政策文件中,最具紧迫性的一个理由是,“使春耕播种大受影响,造成农业生产上的损失”。作为一个悠久的农业文明,“不违农时”有广泛的共识。再以当时的农机条件看,农忙时分如果发生大量劳力外流确也可能影响农作。不过我的问题是,写入这点理由的文件是 1953年4月发出的,包含“迁徙自由权”的54宪法是1954年9月通过的。要是担心农民流动损害农业,迁徙自由权不入宪不就得了?或者更精巧一点,规定迁徙自由必须以不妨碍农业生产为前提?

这就涉及到“社会认知”(观念)更麻烦的一个层面:流行观念有彼此矛盾的地方。在这里,劳力外流妨碍春耕是一套逻辑,承认并保护公民的迁徙自由是另外一套。后者认为农民务农并不是他对社会应尽的义务,而不过是争取收入权利的一种实现方式。务农带来的收入高,务农可也。但国家无权强制农民务农,特别是出现高于务农收入的机会时,“农人”也有权转工、转商、转服务。就算此种“较高收入”只不过是一种预期,甚至是一厢情愿的误判,农人转业的权利还是要给以保障。否则,“务农者恒为农”的秩序,要猴年马月才能打破?

经济学推理是支持宪法逻辑的。务农收入偏低,其实是务农人数太多,务农者之间的竞争过于激烈。此时农民见异思迁,试试其他机会,本身也会改善农业。如果一时转农为工的人数太多,生之者寡,食之者重,农产品价格连同务农收入将上升,再次吸入劳力与其他资源,以不断达成供求平衡。这里只需两个支点,那就是有可靠的择善而从的权利,外加转来转去的费用尽可能的低。

不过对于农耕历史悠久、工业化刚刚起步的中国而言,观念矛盾是题中应有之意。如何处理矛盾的复杂现实,本来免不了磕磕碰碰。此时,一边倒学苏联的国策开始发力。毕竟,老大哥的经验连同其支持的观念,在那时是不可抗拒的。

来源:经济观察报 | 作者:周其仁

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