周其仁:录以备考的“迁徙自由”

  ·  2012-05-21

传统中国之城,凡比较知名的,差不多都起于行政中心和军事重镇。纯粹以自由市场立城者,有是有的,不过顶多也就是些小集镇。围起个城墙来的去处,没有不是官家主导的。那里当然也有市井生活,不过照例处于“为辅的”地位罢了。

这些特质,与我在斯科菲尔德(R.S.Schofield)教授课上听到的英国早期城市,实在大相径庭。近代帝制崩塌、战乱动荡把中国闹得“国将不国”,城市的地位当然也大变。不过从一般阅读得到的印象,中国的城市还是财产与权力的庇护之地。例如湖南农民运动席卷三湘之时,据青年毛泽东的考察,“重要的土豪劣绅……几乎都跑光了”——“他们中间,头等的跑到上海,次等的跑到汉口,三等的跑到长沙,四等的跑到县城。”此外还有天津的租界,无论末代皇帝、军阀、达官贵人,谁倒了霉都可以进去躲一阵的,包容得很。

即使对于中国的革命者而言,城市也是个好地方。孙中山策动的那些军事行动,离开了香港、广州这样鱼龙混杂的城市生态,不好想象。中共一大选了上海石库门为会议地点,偶然之中也有绝非偶然的因素。至于后来的“农村包围城市”,并不是城市不重要,而是太重要,只是一时敌强我弱拿不下来,非迂回夺取不可。这是上期本栏讲过的。

城市的实际分量很重,又被方方面面看得更重。这样的地方,可以允许自由进出的吗?从这个角度想,从1912年的《中华民国临时约法》、1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》、到1954年的第一部《中华人民共和国宪法》,一以贯之地把“迁徙自由”列为公民的一项基本权利,还真的殊为不易。我的看法,与其说这来自传统与牢靠的社会共识,还不如说是那个时代 “与国际接轨”的产物吧。

据亲历者回忆,1954年第一部宪法关于迁徙自由权的规定,来得极不容易。这位回忆者是董成美教授,时任中华人民共和国宪法起草委员会编辑组总编辑。董先生毕业于北京大学政治系,后到人民大学法律系任教,1951年后调任国务院和全国人大机关工作。他在2003年 12月接受的一次采访中讲道,“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的,他认为人不能想到哪儿就到哪儿,得有制度;城里人就是城里人,乡下人就是乡下人,不能随便来回移动。”

这段石破天惊的文字,收在《1954年宪法与新中国宪政》(湖南人民出版社。附录7,“关于制定1954年宪法若干历史情况的回忆——董成美教授访谈录”)。那本书的编著者是人民大学法学院韩大元教授,一位知名的宪法学家。我看过关于他的报道,印象深的是为了收集第一部宪法的资料,韩教授带着他的学生从按规定不允许复印的档案馆里一个字一个字抄回了宪法起草委员会7次讨论的纪要。我很自然地相信,以如此态度治学的,编书一定认真。

可是对毛主席不赞成迁徙自由的回忆,网上也有质疑声。一是孤证,因为没有其他人的旁证说明此说为真。二是董先生于2008年辞世,死无对证。孤证说有点道理,因为我也想看看还有没有类似的回忆或更直接的记载,表明毛主席确实反对迁徙自由权入宪。找来找去,没有发现。

只是在同一篇采访中,董成美先生还说了一句:“但是后来宪法仍作了规定(指迁徙自由权),没有听毛主席的,我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”关于这一点,即某些毛主席不赞成的条款最后还是被写入54年宪法,却还有类似的例证。如《建国以来毛泽东文稿》保留的对54年宪法起草过程的16条批语,其中第一条批语是“不写为好”,针对的是“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威和信仰宗教自由的权利”,毛泽东在“游行、示威”旁画了两条竖线,打一问号,并在上方写了这个批语。但是,最后的宪法文本并没有采纳毛泽东的意见。对此,韩大元的评论是,“在宪法制定过程中,毛泽东的工作作风是民主的”。

董成美关于迁徙自由权的回忆,倒是没有讲得很清楚,毛主席的反对意见究竟是在什么场合说的,究竟是一种深思熟虑的不同意,还是对迁徙自由的一般性议论而已。反正我自己读后的第一反应,是觉得毛主席他老人家自己也是农民之子,也是不可抗拒的由乡入城历史潮流里的一分子,怎么就对人们在城乡之间的“来回移动”抱有那么大的反感呢?

其实,不赞成把迁徙自由写入宪法的,还有毛的秘书、时任宪法草委副秘书长的田家英。蔡定剑在他的《宪法精解》(法律出版社2010年版)中提到,“在讨论时,有人问田家英为什么没有写迁徙自由?他解释说,主要原因还不是怕农民进城,也不是怕建设时搬迁不了的问题。原条文规定了居住自由,可以包括迁徙自由,居住自由比迁徙自由更广泛。比如一个人有多处居所,今天在这里住,明天在那里住,这并非迁徙。” 最后是邓小平一锤定音:“写上‘迁徙’,少费唇舌。”

公民的居住和迁徙自由权最后还是写进了54年宪法。1954年至1956年是我国历史上户口迁移最频繁的时期,全国迁移人数达7700万,包括大量农民进入城镇居住并被企业招工(见《当代中国研究》2007年第4期)。可是,很快也遇到新问题。有人检索法律文档,发现从1955年6月到1957年12月,政府先后就“建立经常户口登记制度”、“防止农民盲目流入城市”、“制止农村人口外流”等问题发布了7个政策文件,实际上限制农民进城。1958年1月9日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》,规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入证明,向常住户口登记机关申请办理迁出手续”(《建国以来重要文献选编》第11册,中央文献出版社1994年版,第18页)。从此,多了一个中文词汇——“盲流”。由于防止、制止、禁止的重点是农民进城,所以这一称号多半用来称呼在城里被看见的农民。

1975年在“文革”的高潮里修宪,“迁徙自由权”被正式拿下。其实,早在1961年国家动员2000万城里人回乡之后,城乡壁垒就已经高高筑起。“文革”后又来一场“我们也有两只手,不在城里吃闲饭”的运动,外加2000万知青和干部再次出城入乡。在实际生活里早没了影的“迁徙自由”,被从宪法文本上删除,谁也不觉得不正常。

历史转了一大圈。再回头看,即使毛主席本人在起草54年宪法时没有表示过反对意见,那种“认为人不能想到哪儿就到哪儿,得有制度;城里人就是城里人,乡下人就是乡下人,不能随便来回移动”的观念,在上层建筑里还是相当的有市场。是不是可以这样看,与其把1954年迁徙自由入宪看成“正常的”“成熟的”状态,把后来该权利出宪看作是对神圣宪法准则的违背,还不如说公民在城乡之间的迁徙自由还远没有被视为与生命一体的抽象权利。它只能服从“种种不同的实际”,在某种情况下可以存在,在另外一种情况下则轻易被限制直至废除。

迁徙自由权重新入宪,怕要另选一条路,即先从实际情况允许广泛地重现该项自由、再经由观念上的更新与抽象达成。

来源:经济观察报 | 作者:周其仁(北京大学国家发展研究院教授)

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