雷颐:“官督商办”与“戴红帽子”

  ·  2013-04-24

鸦片战争使中国面临现代化挑战,创办大机器生产的近代企业是现代化的主要内容。然而,近代企业在清末的发展却困难重重,使中国的现代化转型步履蹒跚,极不顺利。对面临外患与内乱频频的晚清朝统治者来说,无论是反对列强欺凌的“师夷长技以制夷”,还是对内镇压农民起义,从巩固自身统治来说,都应迅速创办近代化企业。

两次鸦片战争的失败和国内农民战争的冲击,使统治阶级内部的少数开明派开始认识到洋枪洋炮的厉害,在镇压太平天国运动中取得一定权力的汉族地方官员如曾国藩、李鸿章、左宗棠,而不是满族中央“朝廷”,成为“洋务运动”的主要动力,这些封疆大吏在自己的“势力范围”内开始兴办近代企业,即以大机器生产新式武器的军工厂。

以曾国藩、左宗棠、李鸿章的权势之强,兴办生产新式武器的近代军工企业对镇压农民起义、反对外患至为重要,可以说关乎清王朝的生死存亡,但遇到的阻力之大也超乎想象,无权无势的平民在这种环境中根本不可能兴办近代企业。如19世纪70年代初曾有华侨商人在广东南海设立以蒸汽为动力的缫丝厂,结果却被官方以“沿海各省制办机器,均系由官设局,奏明办理,平民不得私擅购置”为由,将其封闭、拆除。所以,清末的近代官办企业是历史的“不得不然”。历史地看,这些企业毕竟是近代中国在引进西方科技、文化,培养人才,开创风气方面起了巨大的进步作用,大机器的引进成为中国近代工业建立和发展的开端。凡此种种,确有历史的合理性与正面作用。

但是,官办企业的弊病也很明显。这些官办企业在体制上也采取衙门式的管理,不是独立经营的企业单位,而是政府的一个分支部门;设总办、会办、提调若干,类似官场职别,并且受总督、巡抚和总理衙门的监督、节制。这种官办企业必然冗员充斥,机构臃肿,许多人因与 “官”有关系而挂名支薪,官府也将其作为安排官员位置的地方,贪污腐败严重。管理混乱,生产效率低下。

随着时代的发展,官办企业的正面作用越来越弱,而负面作用则越来越明显。历史的逻辑,将“官督商办”提了出来。

兴办近代企业需要大量资金,而这些企业由于官办的种种弊病并不盈利,自身很难提供发展所需资金,而晚清财政极度困难,官府无法对这些企业提供持久支持。在这种情势下,晚清企业的“官督商办”模式应运而生。

历史的变革往往是通过偶然性实现的。1872年,一贯反对兴办新式企业的顽固派官僚宋晋上奏提出,由于现在国家财政困难,而左宗棠创办的福州船政局、李鸿章创办的江南制造总局“糜费太重”,应予停办,从而引发了清廷关于是否制造轮船的大讨论。以写奏折老辣著称的李鸿章果然厉害:由于反对造船者以财政、经费紧张为理由,因此李鸿章在与曾、左同样陈述了中国面临的不得不造轮船的历史环境后,便具体分析财政问题。他由财政紧张顺理成章地提出解决财政问题的根本是要“求富”,提出不仅要建造兵船,更应建造商船,设立经营民用商业运输企业,要建立用大机器生产的煤矿、钢铁企业,创办民用企业盈利赚钱。李鸿章此折借顽固派提出的“财政紧张”,反而提出更为顽固派反对的“求富”主张,使洋务运动从以军工为主要内容的“求强”阶段深化为以生产民用品为主要内容的“求富”阶段,其重要意义自不待言,而李鸿章“借力打力”的技巧则是老谋深算。

李鸿章提出创办民用轮船公司是“求富”的重要方法,但现在的情况是“各口岸轮船生意已被洋商占尽”,所以“须华商自立公司”打破外国轮船公司的垄断。几经努力,朝廷批准了创办轮船招商局。轮船招商局首先要打破外国轮船公司垄断中国沿海和长江的航运,当时美商旗昌、英商太古和怡和这三家轮船公司资金雄厚,中国的航运业务事实上被它们垄断。在这种情况下,创办轮船招商局可说是符合中国航运和民族经济发展趋势的明智之举。但官方此时根本无钱,所以李鸿章想到了“官督商办”的办法。

由于中国素有“抑商”传统,政府本就禁商人兴办新式企业再加上社会上反对新式机器生产的保守力量十分强大,所以中国商人还根本不可能办新式工商企业。但一些商人、尤其是买办积聚了大量资本,为了赚钱,他们只能依附在洋商名下,如美国旗昌洋行其实一大半都是华商股本。这样的后果是中国政府税收减少,而且华商依附在洋商名下还容易受到洋商的盘剥。李鸿章在给同僚的信中写道:“我既不能禁华商之勿搭洋船,又何必禁华商之自购轮船?”“以中国内洋任人横行,独不令华商展足耶?”他在这封信中指明当前的形势是:“中国长江外海生意,全被洋人轮船夹板占尽。近年华商殷实狡黠者多附洋商名下,如旗昌、金利源等行,华人股分居其大半。闻本利不肯结算,暗受洋人盘折之亏,官司不能过问。”如果设立轮船招商局,则华商可以名正言顺入股,“使华商不至皆变为洋商,实足尊国体而弭隐患,尤为计之得者”。创办近代民用企业,需要大量资金和懂得新式经营的人才。当时清政府国库空虚,财政几近干涸,不可能拿出大量资金筹建企业,更无人才。在这种情况下,李鸿章瞄准了买办阶层。在为外商服务的过程中,一些买办积累了一定的近代工商经营管理的实际经验和能力,同时也积累了大量财富。把他们从连人带资本从洋商中“挖过来”,确是解决问题的可行方法。

考虑到当时的情形,他提出招商局应采取“官督商办”的形式,即“由官总其大纲,查其利病,而听该商董等自立条议,悦服众商。冀为中土开此风气,渐收利权。”“将来若有洋人嫉忌,设法出头阻挠”,官方可出面交涉,“以为华商保护”。

李鸿章的建议终于得到朝廷的批准,轮船招商局是洋务派创办的第一个从“军工”转向“民用”、从“求强”深化为 “求富”、由“官办”转向“官督商办”的企业,因此意义非同寻常。在新式大机器生产和民间资本面国内的重重阻力和外面的巨大压力的情况下,“官督商办”这种由商人出资认股、政府委派官员经营管理的模式在对当时对新式民用企业的建立、对民间工商资本的发展起了重要的推动作用。此后开办了开平矿务局、电报局、上海纺织织布局等一系列大型企业,因为此时若无官方的保护和扶持,大型新式企业如轮船、采矿、电报、纺织等根本建立不起来。由于有政府的保护、支持并取得相当垄断权,官督商办企业获利丰厚,并在一些方面开始与外资竞争。

“官督商办”主要是靠颇为现代的发行股票募集商股方式兴力,刚开始商人大都对此持观望态度,但随着轮船招商局等几个企业的经营成功,商人对“官督商办”企业的信心大增,社会视听为之一变,人们争先恐后抢购股票,许多买办纷纷从洋行撤资,入股利润更加丰厚的中国 “官督商办”企业。19世纪80年代初,中国社会出现了第一次投资新式企业的热潮。

以官督商办的方式经营近代企业,促使了中国第一批资本主义民用企业脱颖而出,中国最早的资本家,便是由这些投资者(主要是商人、买办、地主、官僚)转化而来。因此,功不可没。

但与官办企业一样,随着社会与时代的发展,这种模式的负面作用越来越明显。

“官督”是官督商办企业的成功之处,但同时也埋下了失败的伏线。其最大的问题是“所有制”问题,即“产权不明”,究竟是官府所有,还是民间所有?其实,“官督商办”与百余年后我们改革开放初期兴办“私企”未获合法身份,大量民营企业以“戴红帽子”的方式获得生存权颇为类似。“戴红帽”子是当时民营企业生存、发展的唯一方式,但现在这类企业大都因需要“产权明晰”而陷入困境,政府与私企经营者都主张自己的权利,往往对簿公堂,一些私企老板甚至因此入狱。

总之,“官”给了官督商办企业诸如垫款、借款,减免税厘以及一定的垄断权这种种好处,这些企业必然也要受 “官”管辖,由官府委任的督、总、会办管理,这样,许多人都是亦官亦商,具有“官”、“商”双重身份。如果管理者按商场规则经营,则企业发展顺利;如果以官场逻辑行事,企业很快衰败。在早期由于“官”不知究竟结果如何,因此多以“商”为主,这些企业“商”大于“官”,所以发展很快。随着这些企业带来丰厚的利润,“官”见有大利可图,于是加强了对企业的“管理”或曰干预,将这些企业视同“官产”。官场的任人唯亲、贪污腐败在这些企业迅速蔓延,安排的许多 “总”“皆不在其事,但挂名分肥而已”。

而且,清政府从上到下都将这些官督商办企业视为己产,予取予夺,经常无偿征索。如轮船招商局不得不经常低价甚至免费为清政府运兵运械,电报局对官府电报必须免费……更重要的是,这些企业必须向清政府提供“报效”,其实就是官府公开的财政勒索。如1894年为庆祝慈禧六十大寿,清政府命令招商局“报效”55000余两、开平矿务局“报效”30000两。尤其有意思的是,正是那些反对办任何新式企业的顽固派对这些企业的勒索最厉害。据统计,从1884年到1911年的二十七年间,轮船招商局和电报局这两个企业给政府的报效共350万两,相当于两局股本总额的60%。

从19世纪90年代起、尤其是甲午战争后,“官督商办”企业的官权越来越重,其内在矛盾越来越深、越来越尖锐。曾经大力主张并亲自实践“官督商办”的郑观应无奈地写下了《商务叹》:“轮船招商开平矿,创自商人尽商股”,“办有成效倏忽变,官夺商权难自主”, “名为保商实剥商,官督商办势如虎”。它的历史使命,的确已经完成。这时,脱离“官”的真正独立的民营企业,应当登上历史舞台了。

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