振兴东北:须重视评估与问责

  ·  2019-02-22

张倩烨 为FT中文网撰稿

新年伊始,中国各省级行政单位的地区生产总值及增速数据也陆续出炉。从东三省2019年初的省政府工作报告中看到,2018年,黑、吉、辽三省各省地区生产总值增速分别为5%左右、4.5%,5.6%左右,低于6.4%全国平均增速。

“振兴东北”已经成为关于中国经济增长舆论场上的老生常谈,产业结构、营商环境,甚至东北的社会文化因素都已被反复讨论许多次。振兴东北的政策文件一份接一份地出台,然而最新的数据表明,东北并没有被振兴。

改善营商环境的努力与警告

应该看到的是,最近几年来东北一些地方政府也意识到了营商环境与地方声誉对吸引劳动力、人才与资金的重要性。以沈阳市为例,2016年下半年,沈阳市开启“打造国际化营商环境”的努力。

在2018年初,沈阳市确定的目标是“确保2018年底前达到世界银行营商环境排名前60名经济体水平”。沈阳将世界银行制定营商环境报告所用的一系列指标进行相应的本地化。客观地说,辽宁省为摘掉“投资不过山海关“的帽子而做出的努力值得肯定,但在特殊的环境下,针对指标与排名的分项努力也可能导致过分“模仿同构”(isomorphic mimicry)而留下的消极影响。从利益关系分析来看政策可行性,理论上(并不针对辽宁省)影响因素可能至少包括如下几个方面:

首先是各级政策执行者为实现更高的排名而专攻某些指标,而忽略其他指标。例如,“开办企业”容易程度是由开办一个新企业办理手续所用的天数来决定(天数越少越容易),“执行合同”是由执行合同的时间与经济成本决定。理论上,即使“执行合同”一项排名相对较低,但“开办企业”排名高,就可能将一个城市的总体排名提高;但实际上,相比“开办企业”一项,“执行合同”可能更影响投资者对自己产权安全感的信心,从而在事先影响是否在某地投资的决定。

其次,良好的营商环境能否打破地方领导“人走政息”的诅咒。在许多地方都出现过由于地方领导人急于创造政绩而发起的运动式政绩工程,这些政绩工程往往很难在继任者的任期内持续。因此,即使前述的模仿同构是成功的、消除了所有可能出现的负面影响,这种打造营商环境的专项政策能否持续也是个疑问。持续地改善营商环境,在一个由政府主导的社会环境中,首先需要使营商环境的改善成为鼓励决策者做出努力的激励机制的一部分。而在省市级决策者的众多利益考量中(包括寻租、升迁调任到其他省市等),这是另一个复杂的平衡。

第三,改善营商环境需要广纳式的社会环境。目前从外界看到的新闻报道多以省市党报、新华社、中新社等官方媒体声音为主,虽然有民意调查,但在一个缺少多元化表达意见渠道的环境里,媒体反映的成绩有多少是真实的,也值得仔细考量。建设高水平国际化的营商环境,至少应该有多元渠道来监督政策执行,并且允许不同的民意调查来评估执行结果。但若一方面致力于营商环境排名的改善,一方面动用宣传机器消除批评声音,即便国际排名有所提高,也很难真正吸引并长期留住国际资本与人才。

根据官方新闻,“2017年上半年,对照全球190个经济体营商环境排名,沈阳排名第78位” ,2018年的目标是进入前60名的水平。按照这样的速度进行,如果这一努力不被人为终止,沈阳市的国际营商环境排名很快将跻身国际先进行列。之后沈阳的经济增长会怎样呢?

营商环境本身只是经济发展诸多影响因素之一,具体到东北,虽然“投资不过山海关”的负面舆论形象使营商环境的重要性凸显,但相比产业结构调整,个别城市的营商环境排名的提高只是相对容易实现的小目标。在此重申,辽宁各地改善营商环境的努力是值得称赞的,也值得东北其余两省学习。但在排名之外,也要重视营商环境的实质改进。而在营商环境之外,有更多的制度性因素需要关注。

振兴东北须重视政策评估与问责

中国第一轮振兴东北政策于2004年出台。2016年《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》的颁布标志着新一轮振兴东北战略的开始。看到三省2018年的增长数字,似乎新一轮振兴东北政策起步乏力。如果采用发展经济学中增长诊断与衡量经济复杂性(economic complexity)的方法来分析东北的经济结构,从理论分析中得到的启示与中央两轮振兴东北的产业发展方向是一致的:都要提高产业结构的多元化。

有学者对第一轮振兴东北的政策进行了量化评估,得出结论是“东北振兴政策的实施并没有显著增强东北地区的全要素生产率,东北地区的体制惯性并没有得到解决……东北振兴政策的实施显著恶化了东北地区的产业结构,东北地区的结构刚性得到进一步加强,东北振兴战略的长期失衡效应明显。” 这与过去几年公共舆论中的东北经济给公众留下的直观印象是吻合的。

既然政策文件指出的方向没问题,为何在实施十年之后,效果与初衷大相径庭?

许多制度性因素可以解释,包括前述的营商环境问题。如果看2008年全球金融危机以来中国分省GDP增长数据,可以明显看到,在财政刺激下,2010、2011两年全国各省级行政单位的GDP增速都是危机后的最高值,东三省也不例外。彼时的高增速部分地掩盖了导致后来增长乏力的问题。软预算约束导致资金流向更有游说能力、与决定资源分配者的利益(GDP 增速快等)更接近的行业,而这在东北更多时候是国有企业、第二产业(特别是重工业)等部门。用国家统计局的数据来计算东三省第二产业增加值总额占东北地区GDP的份额,可以看到在危机后的2010年甚至超过危机前的2007、2008年。统计数据印证了前述学者对第一轮振兴东北政策实施的评估结论。尽管这一趋势在最近几年从数字上开始走低,但留下既成的资源配置结构需要长期的转变。

关于软预算约束的问题,由北大新结构经济学研究中心与吉林省发改委联合发布的《吉林报告》中也有提到——“振兴东三省和全国其他老工业基地的治本之道是……使国有企业没有向国家要保护补贴的理由……这样软预算约束才能消除,政企才能分开,改善公司治理的努力才能获得预期的效果”。《吉林报告》看到了软预算约束对恶化东北经济结构的作用,但并没有将极端情况考虑在内——一旦再次发生类似于全球金融危机的外部冲击,国家出手救助可能是各国共同的选择,“大而不倒”的国有企业也很难不再次成为被救助的对象。因此,应该从预算问责与公开信息来补充导致软预算约束形成的内在制度缺陷。

(作者任世界银行顾问,曾在非洲开发银行工作。)

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