梁建章:设立国家移民管理局正当其时

  ·  2018-03-25

2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》显示,我国拟组建由公安部管理的国家移民管理局,主要职责是协调拟定移民政策并组织实施,负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理,负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理,牵头协调“三非”外国人治理和非法移民遣返,负责中国公民因私出入国(境)服务管理,承担移民领域国际合作等内容。

据我们所知,中国历史上从未设立过专门的移民管理机构,上述机构设置意见自然引起舆论的普遍关注。特别是,《国务院机构改革方案》还包括组建国家卫生和健康委员会,取代之前的国家卫生与计划生育委员会。舆论普遍认为,这意味着,作为限制生育手段的“计划生育”很快将退出历史舞台。在这种背景下,设立国家移民管理局很容易被解读为,我国将大规模吸引外来移民以应对严重低生育率危机。

我们非常理解这种担忧。尽管我们一直警示中国面临人口雪崩并因而倡导全面放开并大力鼓励生育,但我们从未建议大规模引入移民来应对这一危机。毫无疑问,接收年轻并受过良好教育的移民有助于缓解移入国的老龄化和人口萎缩困境,但也同时会带来社区管理、文化隔阂、认同差别等一系列问题。

可以预料,相对于空前规模的人口坍塌,适当放宽移民所能填补的窟窿将是杯水车薪。从另一个角度来说,如果外来移民达到能有效缓解低生育率危机的规模,那其带来的问题恐怕也远超过所解决的问题。特别是在中国这样一个民族和文化相对单一,没有吸引移民传统的社会,外来移民所带来的问题很容易成为公众关注的焦点,并被特意放大。

尽管我们认为,不应该指望靠吸引移民来缓解低生育率危机,但我们依然支持适度放宽移民条件以吸引海外人才。对于设立国家移民管理局的动议,我们更是乐观其成。实际上,除了美国、加拿大、澳大利亚等传统移民国家外,世界其他主要国家都设有类似的移民管理机构,如俄罗斯联邦移民局、印度移民局、日本入国管理局等。随着中国与世界经济的进一步整合,更多的外国人将在中国学习、工作和生活。设立国家移民管理机构有助于规范管理移民事务,充分保障中国的国家利益和本国公民的权益。

虽然不能指望依靠移民来解决低生育率危机,但适度吸引海外人才移民对中国利大于弊。移民人才往往是发达国家创新创业的重要力量。比如,美国的优势是发达国家中人口最多的,而移民占了人口的相当大比例。历史上,美国就是一个建立在移民基础上的国家,而且移民现在更已成为科技创新的重要力量,其获得的创新专利量占据了总量的1/3。移民创业发挥了经济加速器和科技加速器的双重作用。在美国,移民创建了占总量1/4的高科技公司;美国市值前50名的上市公司中,有近一半是移民创建或共同创建的;在硅谷,36.4%的人口出生于国外。

中国要创新发展,尤其是要在世界创新活动中居于主导地位,需要开放的土壤,要把人放在第一位,不仅只是来工作的人,更是愿意来这里安居乐业,繁衍后代。由于选择性差异,移民一般会更愿意冒险,更勤劳,更具创新力。引进外国高层次人才可以在我国科研、教育、产业创新等各个领域发挥积极作用,并促进国际化。北京、上海等特大城市有更多的国际交流,也有更多更好的英语人才和英语环境,需要更加开放地容纳海外人才。更多的人才聚集在一起,就会有更旺盛的创造力,更多相同和不同背景的人才集聚在一起会创造更多的机会,并提升效率。由于高技能人才数量很少,而且会来自于很多国家,这类移民在中国不可能形成足以威胁中国主体人群的社区规模。

但外国人要取得中国永久居留权依然十分困难。2004年的《外国人在中国永久居留审批管理办法》出台实施一年后,只有约100人获批。2013年中国开始放宽外籍人员来华政策,出台了《外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》。根据数据统计,2016年公安部批准1576人获得中国绿卡,和2015年相比增加了163%。截至2016年,中国绿卡获得者人数破万,达到11000多人。而美国过去5年就发放了525万张“永久居民卡”(绿卡),年均超过100万。

实际上,按联合国2015年《国家移民存量倾向》报告,居住在中国的外国国籍者人口为97.8万,占总人口的比例为0.7%,在全世界200多个国家和地区中,排名倒数第六。而且,这些外国国籍者中,很大比例是拥有外国国籍的华人。本文作者之一黄文政,曾参与评估在京外国创业者和专家申请中国永久居留权的资格。被评估的数十位申请者都非常杰出,其资历也普遍超过美国专才移民的了解。毫无疑问,简化申请手续,并由专门的机构来组织实施这类申请评估,显然有助于吸引更多杰出的海外人才。这就需要适当放宽移民条件并设立专门的机构来管理移民事务。

此外,无论从经济发展、科技进步、国力竞争还是文化传承来看,一个国家最宝贵的资源就是对其拥有认同感和归属感的人民。将中国人的概念扩展到涵盖海外的华人自然符合这一原则。长期以来,海外华人是我国现代化进程的重要力量。他们广泛传播中国文化,扩大了中国国际影响力,并强化了中国与世界的联系。在辛亥革命,抗日战争等历史关头,海外华人更为祖国立下了不朽功勋。改革开放后,中国经济社会的快速发展也得益于海外华人在资金、市场、人才、科技、文化交流等方面的巨大贡献。但中国现行《国籍法》不承认双重国籍,迫使一些海外华人失去中国国籍。该法第九条规定:“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍。”

对此,全国政协常委李崴在2016年全国两会上提交提案认为:该条款损害民族凝聚力。很多人取得外籍是出于现实生活的考虑。如果在取得外籍后能保持中国国籍,海外华人更能维持与中国的情感纽带和对中国的认同,并能将其延续到后代。大部分国家并不要求入籍移民放弃原国籍,保留中国国籍也让海外华人能名正言顺地为中国争取利益。并且,该条款也不利于人才引进。出国留学并在海外长期工作者中,不少是中国建设亟需的人才。其中取得外籍而丧失中国国籍者,无法方便地回流国内;即使回国工作,也多有候鸟心态,少有真正安家国内做长久打算的。因此,李崴建议修改《国籍法》,并规定:本人、配偶、父母、祖父母曾拥有中国国籍者可自动获得中国国籍。除非本人正式宣布放弃,中国国籍永远有效。

在今年的全国两会上,全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫也提出建议修改《国籍法》第九条,他认为,现在世界范围内特别是西方发达国家都在争夺人才和资源,国籍已经成为了争夺人才资源的重要手段,自动丧失国籍,把人才让给别家,这并不符合国家的长远利益。此外,修改这条规定,也可以使国家可以保留对公民在司法、税收上面的管辖权。无论是从文化融合还是民族认同来说,吸引海外华人回国定居远比让其他族裔流入更为合理。

考虑到中国与世界经济的整合更加深入,中国经济发展也越来越依赖创新,海外华人的数量正在快速上升,设立国家移民管理局正当其时。但需要强调的是,比引进移民更重要的是要全面放开生育,否则,一边限制本国人生育,一边引进外国移民,也显然缺乏道义合理性。另外,还应该放开户籍限制,如果连本国人都要限制迁入大城市,又怎么欢迎外国人迁入呢?

最后,我们再次强调,适当吸引移民有助于缓解,但不可能解决严重的低生育率危机,要维持中国的可持续发展和中华民族的正常繁衍,关键还要大幅提升中国的生育率,也就是在适当放宽移民限制的同时,推出各种鼓励生育的政策。

本文作者:

专栏作家 梁建章(携程集团执行董事长)

专栏作家 黄文政(中国与全球化智库(CCG)特邀高级研究员、“人口与未来”网站联合创始人)

来源:财新网

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