“洋垃圾”一令即禁,循环经济却难一蹴而就

  ·  2018-03-20

中外对话研究员 冯灏

一个来自美国的饮料空瓶,随着其他垃圾一起在天津口岸登陆,在河北被熔化再造成塑料颗粒,随后运往浙江某个作坊制成打火机壳,再在江苏的工厂里被组装成打火机,最后装船从上海送往欧洲零售——科普博客地球知识局这样描绘一件典型“洋垃圾”的环球旅程。事实上,除了塑料外壳,这只打火机的金属部件很大可能同样由进口的废金属再生制成。

但从2018年1月1日起,这样一套顺畅运转了几十年的体系面临重塑:在这一天,中国对于洋垃圾的进口禁令正式生效。这份禁令覆盖4类24种固体废物,包括来自生活垃圾的废塑料、未经分拣的废纸和废纺织原料等。至于禁止进口的原因,文件明确指出,“洋垃圾非法入境问题屡禁不绝,严重危害人民群众身体健康和我国生态环境安全。”

这只是一个开端,到2019年底前,中国还将逐步停止进口所有国内资源可以替代的固体废物。显然,中国政府对于洋垃圾的基本态度发生了转变。

禁令对废品出口国的影响不言而喻,欧盟很快做出反应,决定对塑料袋征税。而对于中国国内的再生材料产业和制造业,它又会有什么样的影响呢?业界和专家的态度并不全然积极。

中国制造与“中国回收”

再生得到的金属、塑料等原料比原生材料便宜。从根本上说,中国全球制造业中心的地位,以及由此造成的对廉价原材料的海量需求,决定了过去数十年中国持续大量从境外进口固体废物。

根据联合国商品贸易统计数据库(Comtrade)的数据,2015年全世界超过70%的废塑料和37%的废纸都出口到中国。欧洲国家和美国是这些废品的主要来源地。

这一商业链条得以持续,自然是因为其中的每一个环节都有获利。对于发达国家而言,国内处理的费用大概在每吨400美元至1000美元,运到中国,即便加上运费每吨的成本只有10美元至40美元;而中国的接收方,以极低的价格买进,通过多次挑拣分类,层层转卖出去,形成了一条条位于全球价值链底端、且自成体系的产业链条。

可以说,“中国回收”不仅为西方国家的垃圾问题提供了廉价的解决方案,也成为中国低端制造业保持成本优势的重要因素。

偏食的代价

只是,这样一个体系虽有效,但远非完美。

首先,除了政府部门批准正规进口的废品,中国每年还有不少非法入境的洋垃圾进入非正式回收处置机构。以曾经的电子垃圾处置中心广东贵屿为例,大量的从业者用危险、简陋的工具处理走私来的电子垃圾,这不仅对从业者自身健康造成威胁,周边区域的空气、水体和土壤环境也遭受破坏。

自2013年起,中国开始推行“绿篱”行动,对进口垃圾的品质进行严格管理,并以强硬姿态打击非法走私垃圾进口。但即便废品走私大为减少,对洋垃圾的长期依赖还是带来了问题。

随着近年来中国废物回收产业的发展,再加上环保的压力,“洋垃圾”的检测标准一直在收紧、进口门槛一直在提高。来源:中国有色金属工业协会再生金属分会 (CMRA)

工信部赛迪研究院工业节能与环保研究所副所长李博洋告诉中外对话,长期大量进口洋垃圾令中国的废品回收再利用产业分化出了“两层皮”——洋垃圾进入正规、优质的处置机构,形成大的产业链条;他近期调研了山东和福建两家再生塑料企业,这两家再生企业处置能力和管理水平一流,走入车间如同进入样品标准库。但另一方面,国内自己产生的品质比较低、回收比较费劲的土垃圾,就在一些不是太规范的小工厂、甚至作坊里面进行循环利用。

换句话说,中国的正规回收处置行业已经习惯了处理符合进口标准的正规“洋垃圾”,那么,让它们短时间内改“吃”没有经过严格分类回收的、品质更低的土垃圾,能行吗?

洛阳纸贵:禁令的威力

李博洋是乐观的,他认为,将洋垃圾的口封死之后,回收处置行业只能回过头来想怎么在国内建立和发展自己的回收体系;而优质的处置能力火力全开处置国内资源,必然会显著减少进入小作坊的垃圾比例和数量。

但也有很多人认为,这场变革带来了麻烦甚至危机。

中国再生资源回收利用协会废纸分会会长吴涛在接受《经济参考报》采访时介绍说,此次禁令生效前中国已经收紧了对进口废纸的控制,取消了一些企业的进口配额,甚至从7月以后也未再下发一张批文,导致进口废纸数量持续降低,价格飙升。

任何列在《进口废物管理目录》上的废品,其进口都需要得到环保部的批准。根据回收行业媒体再生网报道,禁止进口未经分选的废纸后,2018年能够得到环保部审批的进口废纸将比2017年的2811万吨减少797万吨,下降幅度达28%。

纸价飙升,甚至导致纸厂没有原材料生产新闻纸的窘境。人民日报社副社长张建星2017年9月在一次新闻行业会议上提出要化解党报用纸困境、确保党报出版安全。

除了直接禁止一些废品的进口,中国政府也在同一份政令中对一些仍允许进口的废品做出了严格的质量要求。以进口废有色金属为例,其他夹杂物(包括木废料、废纸、废塑料、废橡胶、废玻璃等废物)的混入总重量被限制在了进口总重量的1%以内。

中国有色金属工业协会再生金属分会副秘书长刘巍告诉中外对话,这会影响到50-70万吨的废铜原料和40-50万吨的废铝原料,对中国再生金属产业的原料供应造成的冲击不小。

不过,复旦大学环境经济研究中心副主任李志青解读说,对于行业的短期冲击肯定是有的,不过这些产业并不是垄断性的,比如塑料和纸张都是完全竞争的市场,价格上升之后,会有新的供给者立刻涌入,将短期冲击迅速消化掉。

禁止洋垃圾进口,能改善中国环境吗?

长期来看,禁令最终的目标无疑是提高国内固体废物的回收利用率,甚至倒逼出前端垃圾分类,促进循环经济的发展。

李志青告诉中外对话,制造业面前有三种选择——国外再生资源、国内再生资源和新的材料。随着中国能源资源税率的上升,新原材料的成本在上升;而洋垃圾被禁止之后,再生行业的原材料供给缺口只能依靠国内的土垃圾来补足,就会倒逼国内的土垃圾做好后端处理,再进一步倒逼前端的居民社区垃圾分类做得更好。

绿色和平东亚分部也认为,停止进口“洋垃圾”将拉动国内固体废物加工利用产业发展和垃圾分类回收。以废塑料行业为例,中国废塑料年进口量从1992年的30万吨飙升至2016年的734万吨,停止进口后,中国废塑料企业将面临每年数百万吨的原材料缺口,需要通过国内的垃圾分类和固体废物回收体系填补。

但同济大学环境与可持续发展学院教授杜欢政对此表示怀疑。他对中外对话表示,国内的资源量不足够是中国从国外进口废弃物的根本原因,也就是说,真实的现状是,即使中国全方位推动生活垃圾分类,资源量依然难以满足市场需求。

针对矛盾的根源环境问题,杜欢政认为,这根本上是处置固体废弃物的产业该如何进行提升的问题。只要规模化的处置企业能保障污水处理、空气治理、职业卫生,就不应该全面禁止进口废品。

李志青也认同这一观点,他认为不能一棍子打死,认为所有的再生资源都是弊大于利的。完善的市场应该是允许进口,但要满足中国管制的要求和标准,而这个环境标准可以定的很高,因为随着中国经济发展水平的提高,破坏环境的成本也理应提高。

李博洋则从另一个角度对禁令表示欢迎。他坦言,固体废物的进口许可证制度容易滋长利益集团,国内市场需求那么大,而国外的进口配额又只有这么些,巨大利润的背后,“寻租的空间不是一般的大”。

此文原载环境网站“中外对话”。FT中文网经“中外对话”授权转载此文。

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