梁发芾:养老保障第三支柱的税收优惠政策需慎重选择

  ·  2018-03-10

建立养老保障第三支柱,税收政策的余地不小。但是要设计出一套公平、合理、可操作强且操作成本低的税收方案,绝非易事。

媒体报道说,已经呼喊了10年备受业内关注的税延型养老保险试点在2018年伊始依然没有听到落地,分析人士认为政策优惠的额度、延迟征税的标准等是绕不过去的坎。

我国要建立多层次社会养老保障体系(也叫“三支柱”体系),其中第三支柱就是个人参加的商业养老保险。从政府层面来讲,目前呼声最高的是实行个税递延型商业养老保险,但从实际情况看,困难重重,很难在短期取得进展。

个税递延,简称为EET(E,即 Exempted,免税;T,即Taxed,征税),它的意思是,对于用于购买商业养老保险的支出,在税前扣除,即免税(E);商业保险投资运营取得的收益,予以免税(E);退休后享受待遇领取时则征税(T)。这种制度设计并不是对于商业养老保险的支出和收益的全程免税,实际是将当下的纳税义务延迟到退休的时候履行。

这种EET模式有什么好处呢?它的好处因人而异,而且也与其他有关制度有关。

理论上说,对于缴纳工薪类个税的高收入人群来说,这个政策比较实惠,因为高收入对应的边际税率更高,税前列支带来的节税会更多,最高可节税扣除额的45%。当然,对于高收入者来说,其个税递延带来的实惠大小还取决于另外一些因素。比如,未来的个税会如何设置,是实行综合征收还是分类征收,是将养老保险收益摊薄到若干月份分月支取还是一次性支取,未来支取时的个税免征额是多少等等,这些都会影响那时的纳税义务。如果这些政策不明朗,不确定,未来的纳税义务无法与今天的进行比较,那么,今天的个税递延,就会带来未来的税务风险。这就是对于富人来说EET模式仍然不具很大吸引力的原因。

对于低收入者来说,EET模式更没有吸引力。因为收入达不到个税门槛或者刚刚跨过个税门槛的人,并不存在税前扣除问题,如果有,也是在很低的边际税率上扣除的,当下的节税很少。不但没有什么优免,一旦参加EET型商业养老保险,还要付这些账户的资金被锁定的代价,在退休之前不得支取。这使他们失去对自己资金的支配权。这也是EET模式不受欢迎的重要原因。EET模式还有一个缺点是,它只在工薪收入者中实行,非工薪者、个体工商户、自由职业者等等无法加入,这也是不公平的。

按照一些学者的建议,EET模式下,在未来退休支取的时候,可以将投资收益摊到若干月,分次支取,如此则每月支取的数额有限,对于高收入者来说,退休后的收入可能远低于在职时的收入,因而个税的边际税率大为下降,这样可以真正达到节税目的。在这种情况下,EET账户无疑成为可观的免税账户,对于高收入者具有很大吸引力。这种情况下,如果对税前列支的数额不做限制,必然会造成高收入者大量购买商业养老保险避税,当期税收大量流失,形成对高收入者的补贴和福利,造成严重的社会不公平,扩大收入差距,EET政策将会形成继企业年金之后的又一个“富人俱乐部”。所以,为了社会公平,为了当期个税收入不受太大影响,商业养老保险的税前列支一定要有限额。这种情况下EET模式将面临两难:允许当期扣除的数额太大的话,虽有吸引力,但会带来税收流失,且受益人群很小,不但达不到实现第三支柱的目的,而且造成新的不公平,人为加剧收入不平等;如果当期扣除数额很小,则无法吸引有能力的人群参加,同样起不到“第三支柱”的目标和功能。所以,EET模式的选择和设计,必须慎之又慎,多方权衡。

个人参加的商业养老保险,本质上是个人的事情。如果政府要对人们的这种选择进行干预,必然要通过税收优惠措施予以诱导而不是强制。税收优惠措施,除了个税递延型的EET模式之外,还有其他模式。对人们让利最大的当然非EEE(全程免税)莫属,但是采取这个模式不大现实,因为政府要承担极大的税式支出。另一种可选的模式,就是TEE。而一些学者也建议在实行个税递延型的EET 模式的同时,继续保留TEE,甚至设想人们可以持有两种模式,且两种模式间可以自由转换。

所谓TEE模式,就是将用于商业养老保险的支出,在个税缴纳的时候不予列支,照章纳税,但随后投资运营中取得的收益则免税,最后支取环节也免税。这种模式我们并不陌生。目前,缴纳个税之后,投资理财所得如资本利得是免税的,人寿保险所得是免税的,储蓄利息也是免税的。这些投资所得不但免税,而且不存在资金被锁定的弊端,还可随时变现和赎回。可以说这就是TEE模式,但这种模式并不是针对商业养老保险制定的特定政策。针对商业养老保险的TEE模式的关键是享受了免税的投资收益被锁定 ,资金受到监管且被锁定,在退休之前不能支取。如果对于商业养老保险实行特定的TEE模式,那么,还需要对现行个税政策进行大的调整。

在资本利得免税且随时可以兑现和赎回的情况下,如果商业养老保险实行TEE模式,那它一点吸引力也没有。如果对资本利得、利息、保险所得普遍征收所得税,关上免税大门,然后再打开商业养老保险TEE模式的大门,那么,投资就会被吸引或者被“驱赶”到TEE模式养老保险中来,从而达到既扩面又增量的目的。经过如此改造,EET模式和TEE模式并存,在EET模式下不能参加的非工薪收入者,如低收入者、自由职业者、农民、个体经营户等等都可以参加进来,如此就可以有效提高商业养老保险作为第三支柱的覆盖率(见郑秉文:《第三支柱商业养老保险顶层设计:税收的作用及其深远意义》)。

建立养老保障第三支柱,税收政策的余地不小。但是要设计出一套公平、合理、可操作强且操作成本低的税收方案,绝非易事。既要扩面,有吸引力,使更多的人加入;还要考虑公平性,不致沦为“富人俱乐部”仅仅优惠了富人;既要通过EET为缴纳个税的工薪者提供优惠,也要通过TEE模式让个体工商、自由从业者和农民等加入进来;既要打开参加第三支柱养老保险的税优大门,又要关上与其形成竞争关系的资本利得免税的大门。这一切都涉及复杂的利益关系和利益调整,要通盘考虑,最好通过认真修改《个人所得税法》予以确定、完善和整合。

来源:中国经营报 2018年01月15日

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