2018期许:中国纳税人的自我启蒙之年

  ·  2018-03-06

作者李炜光,天津财经大学财政学首席教授、博士生导师,中国财政学会理事、中国财政史专业委员会副主任,及多所大学的兼职教授。本文为作者在2018年1月9日在2018“新年期许”论坛上的演讲。文章转自FT中文网。

我发言的题目里有两个关键词:

关键词一:“纳税人”,跟这个名词相对应的另外一个名词是“缴税者”。纳税人是依据法律承担纳税责任,享有涉税事务的参与、问责和监督权利的主体;而缴税者只是遵从行政命令、履行纳税义务的主体,两者的性质迥然不同。人类历史上,纳税人的历史较短,只是伴随现代国家的形成而出现的,缴税者存在的时间则很长,“草民”、“百姓”跟它是同义词。

关键词二:“自我启蒙”。启蒙我们人人皆知,开导蒙昧,明白事理也,而自我启蒙则需要自我意识的觉醒。弗洛伊德说,“自我才是真正的我”。有自我感知才会形成自我的意识,而感知来源于人的生活的体验和对历史的反思。

为什么纳税人需要自我启蒙?因为我下面要说的税收知识和观念的获得,更多的需要人们靠自己去体悟和反思,它们是由一连串现代税收的原则组成的。

现代税收原则大致有八个要点:

1. 公民财产权在先的原则:即在征收之先,确定税种、税目、税率的时候,应把维护纳税人的财产权作为第一考量。

2. 普遍征税原则:意思是所有获得公共服务的人都应该依法纳税,但是最穷的人和遭遇重大变故的人应该得到关照。

3. 公平原则:政府征税应当公平、合理,所征之税只用于维护社会安全和市场秩序,以及人人平等享受的基本公共福利方面。

4. 法定主义原则:所有税种都应该由代议机关(人民代表大会)立法,所有的税制要素都应履行立法程序,使其具有完整的合法性来源,而且所有的涉税事务都要接受外部政治的控制(现代预算的基本含义就是外部政治控制)。宪法和法律要清晰地厘定政府和纳税人之间的权力(权利)和责任关系。在税收问题上,人人拥有表达权。

5. 正当性原则:每个税种的征收目的应该写进税法,并且所陈述的征税理由是正当的、合理的和可检测的。你为什么要征收这个税?这个首要的问题弄不清楚,后面的问责、检测和监督都会成问题。

6. 轻税原则:轻征赋税,非一时之权宜之计,而是市场经济体制永久性的政策安排。只有这样的税制模式,才能适应中国未来10年以上经济增长的需要,当然也是现实的需要。

7. 小政府原则:“小”是与经济社会发展相对说的,应该建立一个廉洁、适中和尽责的政府,适当缩减政府占用社会财富的比例,包括政党,这是建构轻税机制的前提。如果一方面减税,另一方面无法控制支出规模,税是减不下来的。

8. 公开、透明的原则:排除政治特权和防范体制性腐败,在此基础上,确立可问责、可纠错机制,这才是最终目的。政治特权在财政领域表现的很是突出,中国的大量资源实际上是被特权阶层所消耗的,而且有愈演愈烈的趋势。不知道将来国家通过一种什么法律或制度,把这种过度耗费社会资源的趋势约束住,现在看来希望不是太大。

上述观点和理念,并没有完全写在我们国家的施政文件中,也没有全都写进大学的专业教材,更多地需要我们纳税人自己来体悟、逐一反思,看看我说的这一套命名为现代税收基本原则的东西是不是适当,还有哪些重要的原则没有写进去?

原则的背后是深刻的道理,税收的道理因为时常包裹在很强的专业性中而鲜为人知,关键是以往大家对它关注不够。比如,说征税和纳税实际上是一种交易,这不难理解吧?跟人们日常过日子一样,你要拿走我的东西,应该拿你的东西来换,如果你什么都没有,我干吗把我的东西给你?对方也是一样,任何人想获得别人的东西,应该去创造别人需要的东西。征税也是如此。这个思想来自于霍布斯,是在他的著作《利维坦》中提出来的。税收学上后来据此形成了一个“交易范式”,只是直到现在这个范式也没能占据学术的主流地位——主流奉行的仍然是传统的“配置范式”。

国家通过为社会提供公共产品和服务,满足公共需要来获得征税的合理性和合法性,税收就是国家提供这种服务的价格,公民依照这个价格来向政府购买公共产品和服务。既然国民通过纳税来换取安全和秩序,作为付出成本的一方,也就理所应当地拥有自己的选择权。公共产品的价格和质量就是评判国家、政府的标准。如果当政者提供公共服务的定价过高或者质量过低,理应受到纳税人的置疑,并促使当局改变相关政策。纳税者的问责越是紧迫,统治者所拥有的自由裁量权就越低,国民所保留收入增长的份额也就越大。

关于企业税负问题的争论曾在前年底爆发,延续了差不多两个月,本来是一个全民纳税人意识启蒙的好机会,争辩过程中学者、企业家等社会各界几乎都参与进来了,形成了一个前所未有的好局面。遗憾的是相关讨论很快被强行终止,演变成了一个“站队”的问题了。只不过,话虽不让说了,所有的问题都还存在。这一年中,企业和居民家庭税负一直是社会最为关注的问题之一,到最近仍然如此。我们可以想象一下,未来中国社会面临的都是财产税、个人所得税这样的直接税的改革,与亿万家庭和个体的命运的联系更加紧密,社会的关注度会更高。也就是说,有关税负的争议可能会比上次更大,我们做好思想准备了吗?

人们在现实生活中常遭遇税负过重的侵扰。今年虽是减税年,官方称减税上万亿,但企业税负偏重的呼声仍然随处可闻。企业税负、居民家庭税负与经济增长的关系是个很大的课题,争议也最大,我还没有发现比它分歧更大的问题。政府、纳税人、学者,所有人的说法都不一样,特别是官方、官方学者跟社会的分歧大到了南辕北辙的程度,完全说不到一块去。以往的讨论中很难见到纳税人的身影,原因可能是税收问题的专业性形成的障碍,阻住了人们的脚步。

比如一个宏观税负问题就不容易说清楚,在中国有大、中、小三个口径,你问的是哪个?不同的测算方法,答案是不一样的。再比如企业税负的计算公式,一个分母就有主营业务收入、增加值、商业净利润三种,每个计算出来的结果当然不一样,你问哪个呢?如果你选择销售收入,算出来的税负水平当然比较低,可是你换个算法再试试?而这个过程中往往最重要的问题被忽视了。真正的企业家,他关注的永远是投资经营和交税之后能够得到多少利润的问题,能赚多少钱的问题你,而不是什么税收占销售收入的比例问题,而这正是分歧之所在。我调研了那么多家企业,才敢这么说。

还有五险一金问题,在国外其实就是劳务税,性质上属于一种准税,每年世界银行向全世界发布的“总税率”,其中的主要因素之一就是它。而在中国,它就不能算作税,只作为职工福利来看待。你要说它是税,无数人会反对你,可是它确实提升了企业成本,减损了企业当期利润,是企业整体税负之一。中国在计算中口径宏观税负时已经把这个因素包括进去了,可是在现实中我们对它的税收性质却无从深入探讨。

这都是很专业的问题,其实我们纳税人只要弄懂其中的基本道理就行,即过分征税不可以。因为它会使市场中实现的消费者盈余和生产者盈余变小,这部分损失,经济学上这叫“死角损失”(deadweight loss)。“死角损失”的存在,使生产者和消费者的利益同时受损,也使政府失掉了本来应该拿到、而实际拿不到的那部分市场盈余。因为市场交易没有了,你当然拿不到税收了。这个时候,国家经济增长的前景就不乐观了。中国现在经济增长的下滑,在一定程度上就是因为政府长期实行重税政策的一个结果,我在多篇论文中论证过这个观点,也因此而招致严厉批评。

微观经济学理论告诉我们,交易可以“无中生有”地创造财富,交易越是充分,创造的财富就越多。但“死角损失”的存在,会产生“有中生无”的结果,这是政府过多干预市场必然结果。为了避免“死角损失”的出现,就应该持续性地实行轻税政策。注意,不仅是减税,而是一种轻税效应自动生成或相机抉择,并且可以稳定运行的政策机制和制度保障。这是由市场经济的机理所决定的。我们大家应该致力于推进国家的税收政策朝着这个方向改进和完善。

政府征税,应以不影响市场机制的正常发挥为前提,不影响原有的资源配置格局,包括对劳动、储蓄、产业决策、投资、消费等的影响。政府征税,应以市场为前提,而不是以政府收入为前提。税收扭曲了资源配置格局,就会破坏市场的规范和秩序,市场的决定作用就无从实现了。

政府征税,向社会提供的应是一种正向激励。即纳税之后,人们应该仍然有获得更多收入的机会。企业家致力于新创价值,是因为他看到了获利的机会,在得到令人满意的回报之后,他才会重新把资金投入到新一轮的经营当中去。如果政府从其创造的利润当中提取了过多的税收,就会影响企业的资本积累,伤害其投资和创新的热情,对企业发展不利,还会严重地损毁税基。

比税收“轻”“重”更重要的是这个国家的民主、法治和相关程序的构建。随着中国经济增长、社会转型,我们应该更加注重纳税人与征税者之间共治与协商机制的建构问题,致力于在国家与国民之间建立一种用税收联结起来的良性纽带。制度进步的契机,可能发生在新预算法落实,和将于2018年开始大力推进的增值税、个人所得税、房地产税的改革、立法和修法过程之间。这几个税种都属于直接税,直接税与我们熟悉的间接税不同,就在于它们是不能转嫁的,就是你掏钱交多少就是负担多少。在这个过程当中,社会的关注度将空前的,引发的社会的矛盾也可能是空前的。因为世界上很多国家,当它发生社会大转型的时候,税收往往是一个矛盾的焦点,甚至是一个导火索。

为什么2018这一年纳税人需要加强自我启蒙呢?因为这一年看起来有点非同寻常。

在2020年或这以后不长的时间里,中国有十几个税种需要完成由法规升格为法律的程序,至少财产税中的房地产税需要完成新税种的立法过程,个人所得税需要履行修法程序等。像增值税,中国最重要的一个税种,已经运行20多年了(1994年开始),一直属于法规层面的规范,现在应该把它升格为法律了。此外,中国这么大的国家,中央与地方的财政关系的处理竟然没有一部法律加以规范,这种情形也应终止在2020年以前。而2020年,离我们现在处于的2018年,满打满算只有三年之间,如此密集的涉税立法、修法和法律实施细则的订立过程,项项与纳税人财产、利益,甚至身家性命攸关,您怎么能不在场、不过问呢?

一部法律,比如财产税的立法,是不是至少需要三年以上的时间?因为从法律条文的起草、至少经历三审、人大常委会开会讨论,草案征求广泛征求社会意见,再经过政治局批准,然后再回到人大常委会,这个周期至少需要三年。我们参与过《预算法》的修改,知道整个预算法的修法用了10年时间、历经四审才告完成。所以这么重要的、涉及到千家万户的财产税立法,算它三年时间应该是不多的。

但是正如刚才几位先生说的,我们现在正处于集权回返的过程中,而税收的立法和修法也正处在这个期间内。这个密集期内可能会发生什么情况呢?比如,会不会出现强行立法,人为推进立法的进程的问题?会不会有“权乃移于法”的问题发生。大家知道这话是顾炎武说的,明朝就出现过这种事,即强行地用权力来代替法律,把说一不二的权力意志通过法律体现出来,强迫人们接受,其实就是一种极权体制的变种。

这种情况下,在成堆的立法过程的当中,人为地、“大跃进”式的、独断专行的“法治”,以后一段时间可能不仅反映在经济运行上,也可能会更多地体现在立法方面。这种情况会不会发生呢?

2018年发生的变化,大家可以注意到我们国家的纳税人意识正在悄然觉醒,年初的1月2日就出现了毛振华先生“怼”亚布力管委会的事件发生,很有爆发力的表现。表面上只是一个旅游度假区的管理问题,其实背后就是纳税人敢说不、敢问责了。因为我交税了,我在你这个地方就是一个纳税人,怎么是这么一个待遇呢?当然后来妥协的也挺快,但我们得承认,这已经很不容易了。对于纳税人身份,一直以来企业家是比较回避的。

以后我们国家说“不”的企业家会越来越多,大家各自伸张自己的权利,寻找公平所在,问责的声儿会越来越大。在我看来,这实际上就是纳税人权利意识觉醒的过程,是好事,不是乱象。曾有一位朋友跟我说,税收那些事我不懂,也不管。我说好比你们家过日子,你能说我只管吃饭、不管做饭吗?他沉默了。

中国历史上发生过多次财政改革运动(变法),如历史学家们所指出的,这些变法总体上有两个特征:一是“变法不变政”;二是“挹地方而注中央”,这也是中国传统社会财政体制运作的一个未曾改变过的规律。变法不变政,使改革不能彻底,即使旧体制弊端已十分严重,依旧可以到充分资源的培植;而挹地方注中央,则使得地方资源枯竭,势必演变成挹百姓而注政府,民生难以为继,王朝因此而颠覆。

所以,当代中国在建构“现代财政”体制的进程中,若想跳出历史周期律,唯有实质性推进改革,唯有接受分权思维,唯有承诺:从此不再与民争利。

未来的中国,需要的是堂堂正正的纳税人,不需要阿猫阿狗似的缴税者。您说是不是这个道理?

这便是我对2018年的期许。

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