张一:征收房产税应该考虑什么?

  ·  2018-02-28

作者:张一

财赋者,邦国之本。财税体制决定了经济资源在不同群体之间的分配格局,进而影响经济体行为,从而对经济产生巨大影响。当前,房产税成为公众关注的焦点。一方面,房产税征收对象主要是居民部门,直接影响到居民的可支配收入;另一方面,在当前房地产价格高企的情况下,房产税有可能成为政策制定者对房价进行调控的手段,进而影响到房价走势。当然,政策制定者对于财税体制的任何调整都有其充分的依据,对此不敢妄言。笔者认为,无论未来房产税如何推进,有一些因素都应该考虑。

目前,反对出台房产税的一个观点居民的房价里面已经包括了土地出让金,再次征收房产税属于二次征税,而且在土地国有的情况下,更合理的是对居民征收土地使用税。在此,需要强调的是,房产税和土地出让金、土地使用税属于两个概念,是对居民的财产收税,与遗产税、个人所得税等属于同一概念,开征房产税并无法律上的障碍。而且,在中国,房产税并不是一个新鲜的税种,早在1986年,国务院就颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》,对房产税的征收范围、标准都做了明确的规定。可以说,房产税在中国已经存续了30年。现在社会比较关注的是对居民非营业住房的征税问题。根据暂行条例第五条的规定,个人所有非营业用的房产属于免征范围。因此,要对居民开征房产税,最简便的方法就是对目前的暂行条例进行修订,法律上并不存在障碍。目前对居民开征房产税的主要问题在于征税成本较大而且可能的效果有限。

从征税成本看,要征收房产税,首先必须对不动产进行全国联网和登记。在这项巨大的基础工程完成之前,对居民开征房产税只能是纸上谈兵。此项工作完成之后,由于房产税是地方税种,跨地区的协调也是一项巨大的工程。例如对于跨地区拥有多套房产的居民而言,如果有免征面积,哪里的房地产面积纳入免征也是一个有争议的话题。对于居民而言,如果房产税是按评估价值征收的话,当然希望价格高的房子纳入免征。对于地方政府而言,当然是希望免征的房子不在本地。此外,按照市场估值征收是决定房产税能达到政策目标的重要因素,但在房地产价格变动幅度较大的情况下,寻找合理的定价区间也是决策者面临的一个难题。这些技术上的细节都是开征其他税种所不会遇到的,客观上增加了征税成本。

从效果看,房产税可能难以达到政策制定者预期的目标。在控制房价上涨方面,从国际经验看,在房价持续高涨的预期下,房产税在控制房价上涨方面发挥的作用极为有限。纽约、伦敦乃至1980年代的末的东京,从未因为实行了房产税而控制住了高房价。在提高住房者持有成本方面,缴纳房产税的房产持有人很容易就能够将成本转嫁。例如为了控制房价,北京等地陆续出台了政策,提高交易成本,例如对不满五年且不唯一的二手房征收个人所得税,且这些所得税需由卖者承担。但在实际交易中,所有成本都转嫁给了购房者,并且房价并未受到影响。之后,一线城市的价格过快上涨势头得到遏制还是依赖于最严格的行政性限购措施。在调节贫富差距方面,如果房产税是针对所有群体,针对所有房产市场,那么实际上起到调节贫富差距的效果是有限的。最简单一个例子就是如果对居民非营业性住房开征房产税,由于历史原因拥有两套房的工薪阶层受到的压力要远大于豪宅拥有者。房产税在收入差距调节方面,要逊于遗产税、资本利得税等税种。此外,开征房产税一个重要理由是为地方寻找稳定的财税来源。随着城市化高潮的过去加之房地产发展的长效机制的逐步出台,土地出让金这一地方重要财税收入来源有可能逐步萎缩,对存量房征收房产税可以成为地方税的一个补充。目前,每年土地出让金规模在3万亿以上,即使只计算住宅类,估计规模也是过万亿。如果要填补这个空缺,以目前存量商品房290亿平方米估算,那么每平米每年可能要征收30-100元,可能会加重部分居民的负担。但如果征收比率过低,又不能起到补充税源的作用。从重庆和上海的试点来看,试点之后,房产税在地方财税收入的比重较试点之前并未显著增加,也就是说,如果要避免引起过大的社会冲击,即使对居民非营业性住房开征房产税,对地方税收增加也极为有限。

当前,中国主体税种是增值税,占全部税收收入的30%以上。以增值税为税收主体与当前中国发展阶段、经济结构特征相符。随着未来税收征管能力的提高,遗产税、资本利得税等直接税税种都将有可能成为地方补充税源,在这个过程中,房产税更有可能是对地方税源的一个相对较小的补充。

当前,对房产税热炒的一个因素是媒体对财政部长在人民日报上所发表《建立现代财政制度》一文的解读。需要强调的是,文章所说的2019年立法,2020年完成“落实税收法定原则”,指的是对目前现行18个税种中,以暂行条例作为法律依据的15个税种进行立法,除了房产税以外,增值税等也属于需要立法的税种。将其解读单纯针对房产税,可能有失偏颇。至于文章前面所提到的要按照要“立法先行、充分授权、分步推进”逐步推进落实的房地产税应该与目前的房产税有所区别,属于新税种。根据《立法法》,新税种的设立需要人大制定法律,而且依据法不溯及既往的原则,已经出售的商品房可能并不适用。

随着房地产市场调控长效机制的出台,房产税或者房地产税,有可能成为调控的有力工具。如何更好发挥其效应,将考虑政策制定者的智慧。

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