梁发芾:财税政策鼓励生育应该提上日程了

  ·  2018-02-27

按照2016年人口普查的结果,我国育龄妇女总和生育率只有1.7,但这个数字人们是严重怀疑的,相关学者甚至认为实际上只有1.05。这种严峻形势下,还不及早启动财税补贴政策鼓励生育,更待何时。

2018年1月18日国家统计局公布,2017年全年出生人口为1723万人,比2016年减少了整整63万。这一数据比之前各方的最低预测还要低很多。人口专家梁建章撰文认为,生育意愿如此低迷的一个重要原因是养育成本太高,要切实减轻育龄夫妇抚养孩子的负担,政府有必要对养育家庭进行财力支持,可以按孩子数量抵税,也可以直接补贴。

一面是出生率很低,人口形势十分严峻,另一面是生育政策仍然僵硬。虽然全面二孩政策实行后,拆房牵牛的极端做法不见了,但高昂的社会抚养费继续强征,一些地方甚至用行政拘留、计入征信系统等手段对待没有及时缴纳社会抚养费的人。向所谓超生家庭征收的巨额社会抚养费,已经成为计生部门根本无法撼动的既得利益。必须废止社会抚养费,继而通过财税政策鼓励生育,挽救中华民族未来命运。

生育率下降,人口老龄化等问题,西方社会在一百多年前已经遭遇到了,西方国家应对此类问题,探索出了一系列行之有效的办法,对于我们是有重大借鉴意义的。前车之覆,后车之鉴。中国要处理同样的问题,应向遭遇同类问题的其他国家多多学习,以减少走弯路。西方国家的刺激措施,包括现金补贴,税收优惠,产假津贴等多种形式,都可借鉴使用。

法国是最早实行现金补贴生育的国家,1918年就开始实施生育家庭津贴政策,一百年中多有变化。1999年的政策是,对第一个孩子没有补贴,对有2个孩子的家庭每月补助80欧元,3个孩子183欧元,4个孩子286欧元,5个孩子390欧元,6个孩子493欧元,其后的每个孩子为103欧元。法国生育补贴政策的突出特点是对高次序(即出生位次靠后)孩子的补贴更高,也可以看作是一种累进性的补贴,是考虑到3个或更多孩子的母亲再就业的几率更低,家庭也需要更大的住房。这种补贴原则,也被其他很多国家采纳。如日本,2004年9月规定,排行第一和第二的孩子每月可得到5000日元的补贴,而第三及之后的孩子每月可得到10000日元的补贴;德国,1999年规定,排行第一和第二的孩子的育儿津贴为每月130欧元,第三个孩子154欧元,第四及之后的每个孩子179欧元;瑞典,所有16岁以下的孩子都可以得到每月79欧元的补助,孩子数量超过3个的家庭可以得到大家庭补贴,第三个孩子21欧元,第四个孩子63欧元,第五个孩子79欧元。对高次序儿童的高补贴,有利于鼓励多生多育。(李丽妍:《欧洲典型国家生育水平变动后果及政策研究》)。

税收优惠政策包括儿童税收抵免、税收扣除、未生育税收惩罚等,种类繁多,程度复杂,各国不同,这里无法详细介绍。生育率相对较低的国家普遍延长了产假时间,德国从1927年的6周延长到1992年的3年;瑞典女性工作者每个月的补偿薪资比例从60%增加到100%。男性产假也被引入,瑞典于1974年建立新生儿父亲陪护假制度,并于1976年建立父母育儿假制度,规定在孩子满8岁前,父母有权享有共计480天的育儿假,其中母亲和父亲各自专属享有60天,其余规定父亲可以有4个星期的延长假期,即所谓的“爸爸配额”。在法国,从怀孕的第四个月到孩子3岁之间,母亲都可以得到生育津贴。

那么,这些政策的效果如何?

研究指出,现金补贴政策刺激了第三或更高次序的孩子的出生,对低收入水平家庭的影响是积极的,对高收入水平家庭的影响则是消极的;在既定的税收优惠政策下,家庭收入水平的不同使豁免额度和比例各不相同,收入水平高的家庭可以享受到更多优惠,税收优惠对生育率的影响因家庭收入水平不同而呈现差异,富有家庭比贫穷家庭更容易受到税收优惠政策的刺激;鼓励生育的产假政策对生育的影响是积极的。(见王颖 孙梦珍:《鼓励生育的政策及其效果:国际经验、回顾和展望》)。这种实证研究结论,与从逻辑推论得出的结论是一致的。因为现金补贴不分家庭收入水平,一视同仁,对于低收入者来说,边际收益很高,值得为此努力,而对亿万富翁来说 ,边际收益很低,不值一提,自然达不到刺激作用。而税收则相反,因为各国目前大部分都实行超额累进税率,税前优免对于高边际税率的富人意味着更高税率的减税,更多的节税,而对于低收入因而边际税率很低甚至是零边际税率的人来说,优免相当有限,无异于鸡肋,自然构不成刺激,不起作用。

这种结论对于中国未来应该实行的鼓励政策具有很大的意义。不少人呼吁通过对新生儿家庭进行个税税前扣除以鼓励生育,但我一向坚持认为这种建议是不能单独实行的。生育二孩三孩有很大压力和困难的是中低收入家庭,税前扣除对于这些人没有意义,因为他们或者没有达到个税纳税门槛,或者达到了门槛也是在低税率纳税,税前扣除不会产生任何实际意义。税前扣除对于高边际税率的富人来说可以有大笔节税,但是富人并不存在生不起孩子需要财政补贴的迫切性和正当性。如果仅仅实行税前扣除,则完全补贴了富人,对于穷人毫无疑义,不但不公平,也达不到鼓励生育更多孩子的政策效果和目的。相反,现金补贴则对于穷人的意义就大于富人,可以帮助低收入者减轻生育压力。如果精细操作,补贴也应该区分家庭收入状况,进行收入调查和评估,补贴对于富人没有什么刺激意义,也没有正当理由为富人生孩子进行财政补贴,所以,对于富人可以不必补贴。从中国现实考虑,如果通过财税政策鼓励生育,则应该现金补贴优先,辅之以产假制度,以及免税的婴儿保育服务等,个税扣除不应是优先选项。

法国政府开始意识到生育问题并采取措施是在1918年,此时法国的总和生育率为2.75,其鼓励生育政策的实施远早于其他同等生育水平的国家。如今生育问题比较严重的国家,一般都对生育问题干预较晚。如意大利1971年才开始实施鼓励生育政策,此时其总和生育率为1.89;日本在1981年才开始实施生育津贴,此时其总和生育率为1.74。因此,从各国的经验看,较早进行政策干预能够为政策的实施预留较大的可调节空间,也更容易产生效果。按照2016年人口普查的结果,我国育龄妇女总和生育率只有1.7,但这个数字人们是严重怀疑的,相关学者甚至认为实际上只有1.05。这种严峻形势下,还不及早启动财税补贴政策鼓励生育,更待何时。

来源:中国经营报(2018年01月29日)

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