杨俊锋:过度强调耕地保护是刻舟求剑

  ·  2014-12-25

英国《金融时报》中文网撰稿人 杨俊锋

今年下半年,国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》,要求在已有划定永久基本农田基础上,将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田,并率先对北上广深杭等14个大城市周边进行永久基本农田划定工作,全国永久基本农田划定和成果完善工作将于2016年底前全面完成。这一空前强化耕地保护之举,实令人惊愕。

耕地保护在中国被神圣化

在中国,耕地保护被置于不可思议的重要地位。耕地保护不仅被奉为基本国策,并要“继续实行世界上最为严格的耕地保护制度”,中国土地制度的最基本立法《土地管理法》更被业内人士称作“耕地保护法”。为此,中国设置了可能是世界上最为繁密复杂的土地用途管制制度。农用地转为建设用地一律要通过审批,还要做到耕地“占补平衡”(即非农业建设经批准占用耕地的,应开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地,且不得擅自进行跨区域耕地占补平衡指标调剂),并要受到高度中央集权、层层分解的指令性计划配额约束(即为保障十八亿亩耕地红线而实施的建设用地总量控制)。

的确,吃饭是人类最基本的需求,粮食安全也离不开一定数量的耕地作为基本保障——也正因如此,粮食安全和耕地保护常被等同起来。尤其对中国这样一个曾经历过深痛饥荒、拥有世界第一巨量人口,并正处于快速城市化进程的国度而言,耕地保护似乎怎样强调也都不为过。同时,中国以农立国的重农思维主宰数千年,至今仍深植人心;历史上因为饥荒而引发社会动荡的情况不胜枚举。由此就不难理解,粮食安全与耕地保护在中国似乎成为不证自明、不可触碰的神圣公理,任何质疑都会招来汹汹声讨。

现代社会对耕地的依赖大为减小

其实,上述看似天然正确的耕地保护信条,忽略了现代社会相比于古代,对耕地乃至农业的依赖程度已大为降低。最明显的例子是,现代社会尽管人均耕地大为减少、水资源大为紧张,但饥荒却大为减少——而当代饥荒最多发的非洲,可耕地恰恰非常丰富。

其根本原因可归结为:科技不断进步使粮食产能大为提高,从而农业剩余,也即农业人口维持自身再生产所需的粮食之外的剩余,大为增加并会不断增加。而且,人类在应对农业灾害的物质与技术水平也大为提高;同时粮食储备机制和技术也大为发展;贸易包括国际贸易的空前便利,使粮食在不同地域间的调剂更为便捷。

此外,现代工商业发展和城市化使越来越多的人口谋生于第二、三产业;相应地,依赖于农耕解决就业和生存的需求则越来越小。即便是当下中国,农村的主要劳动力也都已在城市务工谋生。

对比鲜明的是:古代一场严重的大旱或蝗灾,就可能造成饿殍遍地,流民四起,甚至导致战乱和政权更迭;而即便农业现代化水平不高的当下中国,虽然水资源空前紧张——近十年相似严重程度的大旱次数,竟是历史上的十倍以上,但大旱造成的影响却极为有限,即便是在受到旱灾的农村,出外务工人员几乎无人回乡帮助抗旱。

因此,以饥荒研究闻名的著名诺奖得主阿玛蒂亚•森指出:现代世界饥荒的根本原因无一是因为耕地或粮食不足,而是个人权利如粮食不受强征、交易自由以及社会保障权等,未得到保障的结果——中国1960年前后的大饥荒也同样是如此。从这个意义上讲,以当时的大饥荒的教训而限制耕地开发,多少都有点政府犯错、百姓吃药的意味。而现代非洲仍会发生饥荒,则是由于战乱致使整个社会的正常运转被打破,农业生产、商业贸易受到严重破坏,甚至连国际人道救济都难以开展。

总之,现代社会人们对于农业尤其是耕地的温饱与就业依赖,都已大为减小,并且还会随着科技的发展而进一步减小。

耕地减少的内在临界点会保障粮食安全

许多人担心,如果不对耕地进行严格保护,那么耕地大量流失甚至被占用完怎么办?从而在不少人在潜意识里担忧,如果中国粮食不能自给,那么必然受制于人。首先,铁矿石包括石油这种自然资源,其富产地天然具有地域上的不确定性和特定性,因此存在着像澳大利亚这样的铁矿大国可以操纵铁矿价格的可能性,而产粮大国却要比铁矿大国要多许多,这使得操纵价格行为要难得多。

而且,在现代世界,正是由于粮食是所有民众最基本的需求,因此没有哪个国家敢冒国际道义之大不韪,将粮食作为国际争端的武器,对他国进行禁运或明显地操纵价格。其实,比中国的人口密度大得多、人均耕地少得多的经济体,比比皆是,例如,日本、韩国、新加坡、香港、台湾,但却并未遭遇粮食危机。

固然,即便美国这样土地资源极为丰富、同时也是尊重私人产权典范的国家,也同样存在着耕地保护措施——这也经常被用作支持中国耕地保护政策论据,但其主要目的却并非为了粮食安全,而同时是为了保护环境、避免蛙跳建设而导致公共服务成本的激增等。

更重要的是,上述担忧的前提其实是,建设用地尤其是城市用地的扩张是无限制的。这显然忽略了最基本的经济常识。其实,任何建设都是有成本的,而且建设用地越充足,其价值和需求必然随之不断下降;而耕地越少则意味其价值自然会越高。这就决定了建设用地的扩张和耕地的减少,事实上都有其内在的临界点。担心建设用地会无限扩张、耕地无限减少,无异于杞人忧天。土地即便再特殊,但其配置也终究也无法逃脱基本的供求法则。

再者,中国巨量的人口本身也决定了中国人均耕地少本是正常现象,并且中国却还远未完成城市化发达,这都决定了中国的建设用地尤其是城市建设用地需求自然要大得多。

事实上,中国人口密度显然并不是很高。只是因为中国人口巨大、人均耕地较少这一表象,使人们过度地强调耕地保护。但就现实而言,许多人忧心忡忡耕地大量抛荒或者事实上的抛荒(如青壮年不愿种地)以及粮食收益过低,其实不正说明,中国的耕地数量并不算紧张?

城市化最终会节约耕地

城市化恰恰最终会节约耕地,而现行耕地保护措施严重阻碍土地的合理充分利用,束缚城市化进程。事实上,城市化本身即意味着:各种资源尤其是土地、公共产品、基础设施能更充分高效地共享和利用,从而也最大程度地分摊和降低成本,因为城市化最显著的基本特征无疑是人口集中。由此以言,城市化无疑既是现代的表现也是其重要的内在动力。相比之下,农村的低密度居住决定了土地包括耕地的利用效率,反而要远低于城市。因此,只有城市化的不断发展,才会恰恰节约土地包括耕地。

以中国为例,目前中国的城镇建成区的总面积只有3.84万平方公里,仅占全国国土面积的0.4%,却居住了6亿多人口。相比之下,全国的农村宅基地占地为16.8万平方公里,占国土面积的1.75%,是城镇用地的4.37倍,名义上居住了9亿农民,实际上其中的至少2亿人口已经进了城(数据来源:《城市结构的畸形是房价高企的根源》,《第一财经日报》,2011-06-29第A07版)。

由此看来,像北上广深这样土地高度紧张的超大型城市,周围还存在着需要永久保护的大量农田,本身就令人惊讶。中国各大城市建设用地普遍严重紧张,地价极高,房价随之更高,民众为此而背负沉重负担,这种情况下,大城市周边耕地用于建设,缓解用地紧张实为合情合理。任何资源都应首先用于最稀缺的用途。同样一亩耕地,在寸土寸金的大城市周边,相比于人口稀少的西部地区,用于城市建设显然才是地尽其用、发挥其最大价值。这种一刀切地限制土地利用的耕地保护措施,显然也与十八届三中全会所反复强调的资源配置市场化目标背道而驰。

而现行耕地保护制度的结果恰恰是既浪费耕地,又人为地压抑城市发展的用地需求。而其受害者必然是普通民众,因为地方政府为了保GDP,显然很难会去压缩工业用地需求的,而仍会进一步压缩的用地的就是住宅用地。这必然进一步导致房价居高不下,从而阻碍中国的城市化进程。

同时为了保护耕地而实施的繁复、僵硬的各种中央计划审批和指标配额制度,不仅很难适应各地动态的现实用地需求,而且本身行政成本就极高,大为阻碍了土地配置的效率。而这一成本自然还是要由大众来承担。

片面保护耕地限制开发并不公平

直观上看,耕地保护蕴含着限制耕地被(政府或他人)随意占用、从而保护农民权利的制度含义——这也是为何耕地保护为中国大众所强烈拥护的重要原因。但更为重要而又容易被忽略的是,耕地保护却首先意味着禁止农用地任意改变用途。

当然,对土地用途实行适当的规划限制并无不可,包括耕地保护也并非完全不可。例如通过适当的规划以避免出现妨碍连片耕作、导致公共服务成本剧增的蛙跳建设,保护环境等等,例如前述的美国等国,也有类似的耕地保护措施。

但不同的是,上述国家的耕地保护的前提是充分尊重土地权利。例如在美国,为保护耕地而限制土地开发的规划管制,虽并不一定构成所谓的管制性征收,从而也不一定需要补偿。但即便政府对土地无补偿的规划管制获得法院支持,也需要漫长的诉讼过程包括农民其他形式的抵制、抗议,也同样构成了耕地保护的成本和阻力。

因此,美国通常是通过政策性诱导的方式来实施耕地保护,例如给予农民税收优惠、向农民出钱购买其土地开发权或由政府负责协调开发权交易等措施。这就意味着,美国实施耕地保护是要向土地产权人支付成本的,这一成本本身就构成对耕地保护的限制,而在中国则不需要支付这种成本,因此对耕地开发的限制就会非常随意。

然而,中国现行的耕地保护制度则是一刀切地严禁农用地自行转为建设用地,这显然本身就有侵犯产权之嫌,实质上完全剥夺了农用地的开发权,使产权人为整个社会的粮食安全承担了不公平的负担,而又缺乏公平补偿。为耕地保护和粮食安全而如此任意、严苛地限制耕地开发,显然不公。这实乃漠视农民产权的国家本位思维的体现。

耕地保护不能“一刀切”

对占用耕地的主要威胁来自于公权力尤其是征地权缺乏有效约束。事实上,中国的耕地保护措施看似层层加码、繁复无比,而这也主要是征地权近乎无限、且征地利益刺激极强,从而导致耕地占用大规模的情况下,而做出的补救性措施。这可谓是典型的“先制造问题、再解决问题”,或可谓是“因为管制,所以管制”。类似现象,在中国显然并非只此一例。

事实上,对耕地保护最大的“刺激”因素显然在于,政府可以不受公共利益的范围限制并决定地价的情况下征地;村干部可以集体名义随意处分土地,也是耕地被随意占用的重要原因。由此可见,对于保护耕地而言,最为关键和迫切的出路也显然应该是完善农民土地权利的法律保障机制,而非简单地一禁了事。

其次,耕地保护能否得以实现,首先取决于耕地保护措施是否是在尊重农民土地权利的基础上,公平地进行。否则,如果只是片面地强调耕地不得开发建设,如果种粮收益无法实质性提高的情况下,无论耕地保护被多么强调,都会被农民们追逐利益最大化的洪流下被冲得七零八落。而提高种粮收益的关键之一,无疑是大幅提高农业生产的规模化,这又离不开城市化的发展,使更多的农村人口转移到城市。

总之,中国偏重耕地保护的观念误区,导致土地无法地尽其用,阻碍城市化进程,从而严重束缚中国的发展——而城市化既是现代化的表现,也是其重要推动力;同时这也恰恰压抑了农民的土地权利。

历史经验教训固然重要,但稍不留神,也会使人刻舟求剑。从而,简单套用历史,难免会自缚手脚、自我设限。当年,中国也曾将计划生育置于极端重要的地位并强力推行,其副作用数十年后才被人们逐渐意识到。而要超越耕地保护的误区、改革现行土地制度,显然要比反思计划生育政策更为困难,需要民众尤其是决策者要更大的智慧和魄力。

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