雷颐:城镇化的出路在哪里

  ·  2013-05-25

关于城镇化的讨论一直是近期的热点。在文章开始的时候,不妨先将目光放到浙江省。不久前,因为即将“撤县设区”,浙江省长兴县十多位乡镇党政负责人签名,发表公开信,表达了将集体辞职的意愿。同时,还有很多民众也表达出并不能接受湖州市政府的这个意见。

一个“撤县设区”,为何会引发当地干部群众如此大的动静?利益是一个很重要的方面。据媒体透露,长兴作为浙江财政“省直管县”,财政80%留给自己,20%交给省里。而撤县设区之后,则一半财政就要上交给湖州。越多的财政收入上缴,就意味着留给当地的越少,这是导致包括当地干部和普通民众反对撤县设区的主要原因。

在湖州市政府看来,撤县设区并不只是为了财政,而是为了湖州市的长远发展。根据“十一五”规划,为了跟苏州、无锡形成三足鼎立的局面,湖州打算将太湖西北面长兴县、老城区吴兴区,以及南浔区以太湖为纽带,建成一个组团式城市带。在现有的管理体制下,通过行政区域变更,可以更好地实现该目标。为了减少长兴的阻力,湖州市甚至承诺“五不变”:名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变。

在中央政府力推新型城镇化之后,地方纷纷开始“撤县(市)设区”。据笔者的不完全统计,今年以来,全国已批准10个地区“撤县设区”、新设区或并区。一方面是中央在推进新型城市化,势必打破原有行政区划对经济发展和城市化的不利影响;另一方面,则是行政区域变革必然带来各种利益冲突,而浙江长兴的风波只不过是最为激烈的一种。那么,我们该如何看待两者之间的冲突?或者说,在面对行政区域分割带来阻碍经济发展时,我们除了变革行政区划外,有没有另外的模式?

从国外的经验来看,不动行政区划,照样也可以实行经济发展。我们不妨以日本的东京都市圈为例,东京都市圈以东京市区为中心,80公里半径内的东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县共同组成,占日本土地面积的3.5%和人口的27%,GDP更是占到日本全国的三分之一。这个都市圈由四个不同的行政区划构成,但是却并没有因此而成为经济发展的阻力,相反,东京都市圈一直是日本乃至全世界经济最为活跃的地区。

比东京都市圈更为奇特的则是伦敦市。虽然“伦敦”这个名字大家已经耳熟能详,但是,究竟这个称呼所代表的是哪一个地区,不同的人有不同的说法:“大伦敦”地区(Greater London)指的就是包括32个伦敦地方行政区以及伦敦金融城——“伦敦市”(City of London)在内的一大片地区。而从狭义而言,“伦敦”两字所指的就是这个城市的中心地区,所包括的就是伦敦金融城和威斯敏斯特自治市(City of Westminster)这两个部分。甚至在相当长一段时间内,大伦敦市没有市长——直到20世纪末,才设立市长这个职务。

为什么这些地区的行政区划不是经济发展的阻力?这可能是对当下中国地方政府最有考验的问题。每当产生一个分属于不同行政区域的问题时,很多人的直接反应就是变动行政区域,就像此次的湖州市——为了赶超无锡和苏州,就想把长兴变成为市辖区。但问题是,这并不是问题的根本解决之道。

首先,变更行政区划并不能够从根本上解决问题,即便把县变成区,那还是会存在行政区划之间的利益之争:各区县之间会为了不同的经济利益提出不同的产业政策;同时,区与区之间、区和市之间也会为了利益而开展竞争。试图用改变行政区划来消除区域经济发展不协调的问题可能并不会成功,假如行政区划改变有效—— 那么只要变革它就可以了。

其次,从中国改革开放30多年的经验来看,区域之间的竞争是促进经济发展的动力,而不是阻碍。经济学家张五常教授认为,中国经济之所以在过去30多年间发生这么翻天覆地的变化,根本原因就是竞争,尤其是县域竞争。随着上世纪90年代税制改革在财权上移的同时让事权下放,经济权力特别是土地的使用权力在县的手上,这让县级政府产生了竞相发展经济以获取最大化政绩和财源的动力。张五常把县看做一个个的公司,把县际竞争看做是公司间的激烈竞争,并认为正是这样的竞争造就了中国的经济奇迹。这样的观点并非张五常独有,很多经济学家都持这样的观点,如张军教授就以“为增长而竞争”来形容中国经济发展。

从这个意义而言,在中央推进新型城镇化的过程中,我们必须破除过去那种行政主导一切的思维。从过去发展的经验和教训来看,中国城市化最大的败笔就是将过多的资源和行政级别相联系,从而限制了不少地区的发展。在目前的制度下,地方经济自主度是和行政级别紧密联系在一起,层级越高则权力越大,甚至同一行政级别的“市”和“县”都有着不同的权限,这些权限主要体现在:税费收入、审批权限和建设用地规模等各方面。也正是如此,才会有“撤地设市”、“撤县设市”等举措。

之所以采取这样的制度,是因为计划体制的惯性所致:在计划经济下资源配置并不是由市场决定,而是取决于更高层级的行政机构。在此逻辑下,一个地区所享有的经济自主性是和其行政层级呈正相关的:更高的层级往往有着更大的行政审批权。但正如前所说,行政区划的改变解决不了问题的实质:不同层级的行政区划总是有着自己不同的利益取向。

那么,出路何在?在笔者看来,一个更为根本的办法就是逐步消除行政在资源配置中的作用,让市场对资源配置起基础性作用;各个地区的经济事务由地方政府决定,非经法定事由不受其他行政机构干涉,东京都市圈和伦敦市的发展经验已经充分证明了这一点。在当前大力推进新型城镇化的今天,这一点尤其值得注意。

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