郑永年:中国的城市化和城市治理问题

  ·  2013-04-09

中国传统几千年,在大多数时间里,只有三级政府,即中央、省和县。就市来说,只有两级,即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。

城市体制改革是中国城市化的制度前提。从中国的现实来说,城市行政体制改革最为关键。在确立行政体制改革的目标过程中,必须把以人为本和全球化考量进去。以人为本就是要改变城市以官僚为本和以钱为本的传统。改革开放以来到目前为止,在很多地方,以钱为本和以官僚为本成了中国城市化过程的主导原则,因此导致了城市化过程中的权钱一体化。权钱的一体化的确造就了巨大的动力,从量的方面,快速有效地推进了中国的城市化。但是,这种一体化也导致了无穷的城市问题。因此需要通过城市改革而得到转型。同时,城市行政体制改革也是城市全球化的关键。城市全球化表明城市的人、财、物等方面向国际社会的开放,但官僚化严重地阻碍着这方面的进步。

这里就涉及到一个城市发展主体的问题。无论是城乡统筹还是产业升级,都会涉及到一个重要的问题,那就是“谁来做?”这个问题往往被忽视。在中国,很多人不太会去思考这个问题。对他们来说,城市的发展主体当然是政府。政府是中国各方面发展的主体,这是1949年建国之后长期以来所形成的思想意识。的确,在改革开放之前,什么事情的主体都是政府,无论是地方政府还是中央政府。改革开放之后,中国开始在经济层面发生变化,在国有企业和集体企业之外,发展出一个民营部门来,包括内资企业、外资企业和合资企业等。在经济发展方面,混合经济已经成为现实,经济主体的多元性已经被人们所接受。但是在城市发展方面,这个意识还是很薄弱。在实践上也如此,政府包揽城市发展的方方面面还是常态。

不过,这个观念必须得到改变。城市发展要高效和可持续,主体必须是多元的。政府应当设定自己的边界,做自己应当做的事情,而把社会可以做的事情下放给社会。比如说,城市的规划是政府的事情,但规划之后的执行主体可以是企业。也有人会认为,在中国的动员性体制下,让政府来做可能效率会更高。这并没有错,因为政府具有很强的动员能力,不过问题在于政府主导的发展往往缺少可持续性。如果政府必须参与的地方,政府和企业可以结成伙伴关系。

在中国的环境中,还必须涉及到一个其他国家的城市所没有的问题,那就是国有企业的问题。一些城市不仅拥有自己的国有企业,也是很多中央企业的所在地。这就要对国有企业做个分类,例如盈利性经济类型的企业、非以盈利为目标的社会企业和非盈利企业。一些产业例如航天航空、核能等等,因为涉及到国家安全问题,可能要由国家来主导,但社会可以参与其中。在经济类企业里,大多数企业都是可以让民营部门来做的。另一类是社会性企业,要有政府来做,但可以引入市场机制。而对非盈利的企业,政府也可以委托民营部门来做。

还应当加以强调的是一个城市的中小企业。城市是人口集中之地,就业非常重要。城市如果失业人口过多,不仅仅会面临经济问题,而且也会演变成社会乃至政治稳定问题。因此,城市要大力发展中小型企业。从国际经验来看,中小型企业的发展有两大至关重要的功能,即公平的收入分配和就业。中小型企业属于经济结构问题。凡是大型企业和中小型企业平衡发展的社会,经济结构就比较平衡;凡是中小企业得不到发展的社会,经济结构就很难平衡。同时,就收入分配来说,中小型企业能够有效解决一次收入分配的公平问题。凡是中小型企业发达的社会,收入分配就比较公平;凡是中小型企业得不到发展的社会,收入差异就会很大。经济结构和收入分配就会衍生出另外一个问题,那就是社会和政治的稳定。不难发现,凡是中小型企业发达的社会,中产阶层就庞大,社会就稳定,即使有政治抗议活动,也显得相当理性;凡是中小型企业得不到发展的地方,中产阶层就弱小,社会分化和不稳定,一旦出现政治抗议活动,往往是非常暴力。

改革城市等级制度

除了城市化和城市发展的主体多元化之外,城市要实现从以官僚为本和以钱为本向以人为本转型,其主要环节就是要促成城市从等级制度向城市体制的扁平化的转型。城市的扁平化可从两方面来讨论,其一是城市和中国总体行政体制之间的关系,其二是城市内部的治理体制。

从城市和整体行政体制的关联来说,现在的城市具有过多的行政级别。中国的城市有县级市、地级市、副省级市、省级市、直辖市等级别。改革开放以来,行政体制改革方面出现过几个考量不周的决策。最大的不周就是把原先的“行署”,也就是省政府的派出机构,转型成为独立的一级政府,即地级市。第二个不周就是设立了那么多的计划单列市,也就是副省级的市。第三个不周就是实行“市管县”制度,把县级市纳入地级市的管辖之下。中国传统几千年,在大多数时间里,只有三级政府,即中央、省和县。就市来说,只有两级,即省城和县城。但现在光是市就有五个级别。无论从自己的传统还是国际经验来说,是在没有必要区分得那么细。这种等级体系大大损害着行政效率,带来了无穷高的行政成本。城市体制要改革,就必须要考量如何通过改革城市行政级别制度,来缩短城市间的行政距离。

这里,有几个方案可供选择。第一,把计划单列市和一些重要的地级市转型成为直辖市。中国那么大的一个国家,省级单位过少。历史地看,省级单位过大,在中央权力衰微的时候,往往出现强大的地方主义,甚至趋向于独立。因此,自民国开始,人们一直在设想省级体制的改革,主要是增加省级单位。但从可操作性来说,要把一个省分成两个省非常困难,因为省不仅仅是一个地理区域单元,更是一个历史文化单元。在这样的情况下,可以设置更多的直辖市来增加省级单位。这不仅容易操作,也符合工业化和城市化的大趋势。改革开放以来,重庆设置直辖市的成功实践也说明了这一点。

第二,把地级市重新改回到改革开放前的组织属性,即“行署”,也就是省政府的派出结构的地位。在这种情况下,地级市只是省即行政当局的派出结构,就不需要设置那么多的结构,也就是说,精简机构真正成为可能。

第三,取消县级市和地级市之间的从属关系,这两级扁平化,属于同一行政级别。这方面的改革已经走出了第一步,即“省管县”制度。但“省管县”制度主要在于经济资源分配方面,不涉及到行政和人事。实际上,可以在这一改革的基础上,实行省政府对县政府的全面管理,这样就可以把县级市从地级市那里“解放”出来。无论是现在的地级市还是县级市都直属省政府管理。

城市内部的行政体制改革也需要进行扁平化改革。现在的情况是,城市内部也有太多的行政级别,表现在两个方面,一是等级的行政体制,例如区和街道,二是各类非行政组织的行政级别,例如医院、学校、研究所和各种事业单位等。

城市内部的行政等级要缩短。传统上,县是基层政府。也就是说,县级市以下就没有必要设立政府了。广东省顺德区等地的改革经验表明,改革开放之前设计的乡镇政府可以改革,要不完全取消,要不就转型成为县级政府的派出机构。同样,城市内部也没有必要再设立三级政府。新加坡和香港等大城市只有一级政府。西方城市也都只有一级政府。为什么中国要设计那么多级别的政府?和县政改革那样,市政府之下没有必要设置额外的政府,至多设置一级派出机构就足够了。

取消非行政组织的级别

更为重要的是需要取消城市内部的各类非行政组织的行政级别。这是以人为本和国际化的需要。城市的全球化表明各种生产要素在全世界范围内的流通,这要求减少一个城市的官僚程度。一个城市的官僚化程度过高,就会阻碍各种生产要素的自由流通,尤其是人才方面。要吸引人才,尤其是国际人才,就要建立适应人才流动的城市制度。中国城市的方方面面过于官僚化,不仅存在着庞大的官僚体系,而且主要组织例如医院、大学、研究院,甚至企业(国有企业)这些人才的载体都具有行政级别。这种行政级别体系的存在,有效阻碍着人才进入中国,人才发挥其应当发挥的作用。尽管中国政府不断推出各种不同的吸引人才的计划,但从总体上来看,高端人才仍然在外流。同时,因为行政级别,已经被吸收回来的人才也难以发挥作用,而是很快地被官僚阶层所吸纳,成为官僚体制的一部分。要不就处于边缘地带,同样发挥不了作用。

应当看到,城市是中国整体政治制度的一部分,城市很难完全独立于整体政治体制而运作。此外,城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方,就会有政治。就是说,城市的政治化不可避免。但城市要升级,有很多方面必须也可以让渡给市场和社会。城市如果没有一定的自治性,就很难发展出城市独特的文化。城市可以自治,但不可以独立。今天,没有一个城市可以得到独立生存和发展。同时,通过城市行政体制的改革来减少城市的政治化是有可能的。例如城市可以分权于社会,通过各种改革把很多方面的权力让渡给社会组织,而这些社会组织是不需要行政级别的。即使上面所说的医院、大学、研究院和企业也不需要行政级别。中国现有所有的事业单位都不需要行政级别。

城市体制改革要考量到以人为本的原则,考虑到全球化背景。但无论是以人为本还是全球化,都需要城市的扁平化,也就是要把城市的权力从政治和行政当局分权给社会,个人和社会组织。广东等省份正在进行以放权社会为目标的行政体制改革,这已经给中国的城市改革提供了条件。城市化要结合行政体制的改革的主题。城市行政体制改革具有很大的空间。应当把城市行政体制改革确定为城市升级和新型城市化建设的一个重要内容。如果政府要在新型城市化方面扮演一个主要角色,城市行政体制改革势在必行。

来源:联合早报网

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