张墨宁:打通权力“最后一公里”

  ·  2014-12-27

2014年的反腐风暴中,中纪委与公共舆论“联手”创造出了一些形象化和个性化的词汇,对应着这一年中不同阶段查办的重点领域和突出现象。其中,中纪委使用的“小官巨腐”被舆论界更加生动地演绎为“虎蝇”一词,指向的就是基层干部以不亚于“老虎”的涉案金额成为贪腐的“主角”之一。

尽管“小官巨腐”早已是权力滥觞的非隐性现象,但出现在中纪委的清查“账簿”中还属首次。从“打老虎”转向更加重视打“虎蝇”,显示出在清理存量阶段,反腐开始着手打通权力体系“最后一公里”对改革形成的壁垒。

中纪委首提“小官巨腐”

“小官巨腐”真正被社会广泛热议,是因为秦皇岛市北戴河区供水总公司原总经理马超群案的曝光。在他被抓9个月后,案情才得以公开。这个2012年仍任副处级的“小官”以1.2亿元现金、37公斤黄金、68套房的惊人数字刷新了公众对“虎蝇”的想象力。

十八大之后第一阶段的反腐虽然以“打老虎”为主线,但基层干部腐败的问题已经开始得到中纪委的注意。早在2013年第一轮巡视中,巡视组就指出了湖北省“一些基层单位和农村干部腐败问题呈上升趋势”。地方的反腐机构也开始总结权力失于制约下的小官众生相,其中以陕西纪委最为“高调”。

2014年1月17日,陕西省渭南市城乡建设局建筑业管理科原科长侯福才受贿案一审宣判,以受贿罪判处死刑,缓期两年执行。该案是近年来陕西贪腐职位最低、涉案数额最大的案件。一个三线城市的城建局的科长,在短短6年时间内非法敛财达5000余万元。

“小官巨腐”真正进入纪检系统的清单,则是在2014年7月之后。经过十八大以后的4轮巡视,官方首次提及“小官巨腐”一词。2014年第一轮巡视组反馈意见提到,北京“‘小官巨腐’问题严重,征地拆迁问题较多”;天津“农村基层腐败不容轻视”,从措辞来看,对北京的反馈意见更为疾厉。而在2014年10月底的第二轮巡视之后,11月的反馈意见中关于小官巨腐的问题则有了更明确的指向,涉及更多的省份,广西是“基层干部‘苍蝇式’腐败问题日益凸显”;上海“有的地方基层干部‘小官贪腐’”;河北“‘小官巨腐’”问题严重;浙江“一些地方农村基层侵害群众利益现象突出”;西藏“一些基层干部腐败问题较为突出”。

在对问题程度的描述中,北京和河北同时被严厉点名,也均有“小官巨腐”的突出现象,可谓在腐败领域也实现了“协同发展”。因此,在收到巡视组反馈意见后,这两地的行动颇有雷厉风行的色彩。就在组长徐光春代表中央第二巡视组向北京市领导班子巡视反馈两天后,北京市花乡高立庄投资管理公司原董事长兼总经理陈伟杰涉嫌受贿千万案在丰台法院开庭审理。案子开庭后即被北京市纪委网站公开通报,作为“丰台区严惩‘小官巨腐’”的典型案例。

8月,北京市纪委对农村基层“小官巨腐”开始专项整治,发布“农村干部违法违纪”专项整治方案,表示将严惩“都市村官”贪腐。仅一个多月后,北京市纪委就通报了乡村干部违法违纪的调查进展,对56名乡村干部违纪违法问题严厉查处,其中坐实“小官巨腐”的有3起:北京朝阳区孙河乡原党委书记纪海义受贿9000余万元,海淀区西北旺镇皇后店村原会计陈万寿挪用资金1.19亿元,延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤挪用公款2400万元。

而河北省也迅速回应了巡视组的反馈意见,11月7日,河北省召开落实中央巡视组反馈意见整改动员暨警示教育大会。会上通报了8起“小官巨腐”典型案件。几天之后,其中“某市一涉嫌受贿、贪污、挪用公款的官员家中搜出现金上亿元,黄金37公斤,房产手续68套”的涉案主角被证实为秦皇岛市北戴河区供水总公司原总经理、秦皇岛市城管局副调研员马超群。

指向群体从“老虎”向“老虎和苍蝇”的过渡,可以看出“治标”阶段的反腐到了治理“最后一公里”的时期。位于末端的寄生者对权力体系的侵蚀很大程度上阻碍着改革的落地。从小官大贪的种种表征或许可以归纳出中国城乡发展中的根本性弊病和政治运行中的痼疾。

小官大贪的类型

小官之形成巨腐的首要前提就是手中掌握的资源远远超过他们在行政级别中的分量,而公共资源的垄断性机制强化了他们的权力。供水、供电等公共服务,土地、交通等审批服务都分散于权力的具体执行者,实体经济中“通水”、“通电”、“通气”、“通路”,无论哪一个环节都依赖于把持公共服务供应的职能部门。以马超群为例,长期以“不给钱就不给你通水,给钱少了就给你断水”的黑化权力敛财,直至被举报。

梳理十八大以来被查办或者审判的巨腐小官,可以看出,贪占型这一传统的腐败方式仍然占有很大份额,其中利用工程、项目、基建等不透明运作而“借壳”贪腐是最为常态的一种。

近日一审被判处死刑的广州国营白云农工商联合公司原总经理张新华,仅仅相当于处级干部的二级国企负责人,涉案金额3.4亿元。根据广州中院判决,其中2.84亿元来自于白云公司及下属单位与张新华私人控制的公司项目资产交易中重新估价和实际交易价的差额,被法院认定为贪污。

2013年3月,北京动物园原副园长肖绍祥以涉嫌巨额财产来源不明罪被刑拘。据公诉机关指控,在动物园改建过程中,肖绍祥要求两家中标单位返还2100余万元中标工程款,扣下了1005万元转入其个人实际控制的公司。

在贪占型贪腐中,以直接攫取公共财政资源进行贪腐的群体则以村官为主。据统计,自2013年以来,全国各地公开的村官违纪违法案件中,涉案金额超过千万的案件有12起,涉案总金额高达22亿。涉及安置房,贪污集体资金,截留、挪用国家各项财政补贴等领域,比如海淀区西北旺镇皇后店村原会计陈万寿挪用资金1.19亿元,延庆县旧县镇农村经济经营管理中心原主任袁学勤挪用公款2400万元;去年7月底,浙江温州市永嘉县人民法院审理的一起10名村官瓜分价值18亿元的316套安置房案,是1949年以来村级官员集体贪污的第一大案。

近年来,各地在推进城镇化的过程中,因旧城改造、新农村建设以及征地补偿衍生出多位“千万级村官”。海淀检察院反贪局办案人员曾向媒体介绍,从他们立案侦查的典型案件可以发现,“小官”的共同特征在于均具有经手财务的便利条件。以北京师范大学经济与资源管理研究院院长胡必亮的观察,村务公开虽推行多年,但在许多经济不发达的农村地区往往只是“流于形式”,农村的财务管理在不少地方也不规范。与此同时,被赋予监督权力的村民会议在现实中难以实现民主管理、民主监督。

“大贪大腐”与“小官巨腐”不同的寻租路径

值得注意的一个现象是,一些地方的基层干部贿赂型犯罪已经超过了传统的贪占型犯罪,以北京市昌平区披露的数字来看,2012年至2013年初查处的12起基层科队站所职务犯罪的案件中,受贿案就占了10件。北京市朝阳区孙河乡原党委书记纪海义,在征地拆迁等建设中利用职务之便受贿9000余万元,这已经不是孙河乡倒下的第一个村官。2012年被北京市第二中级人民法院以诈骗罪,一审判处15年有期徒刑的孙河乡康营村村委会原委员梁达,被公诉机关指控伙同他人骗取政府拆迁补偿款1.89亿余元。此外还有被举报“坐拥20亿资产”的深圳龙岗街道南联社区原村委会主任周伟思,涉嫌在当地旧城改造项目中和他人共同收受5600万的巨额贿赂。

从小官受贿案的增多可以看出,基层干部已经不满足于寻找政府财务制度的漏洞贪占公共财政,转而通过深度介入企业的市场准入与经营获取利益,从而形成了权力体系末端的独特政商关系。与高官背后的共同体合作型政商关系不同的是,基层干部与企业之间更多呈现对抗性的紧张,达成的交易更具暂时妥协的特点。对此,北京金百瑞果苑农业科技发展有限公司的董事长蔡晓鹏颇有感触。

10月15日,在中纪委和全国工商联召集的民营企业家座谈会上,蔡晓鹏作为全国工商联农产商会的代表,做了一个“国缺廉律,鼠辈猖獗”的发言。他的发言在会后被广泛传播,很多民营企业家都感慨道出了他们的心声。64岁的蔡晓鹏曾在商业部、国务院农村发展研究中心、农业部任职;1982年到1984年曾经工作于9号院杜润生麾下,与王岐山“共过事”。

在发言中,他毫不避讳地谈到了处于产业链低端的广大从事农业和食品行业的小微企业,如何与吃拿卡要的基层行政执法人员周旋。这些人经常扮演着企业杀手的狠角色,作为政府和法律的最一线的代表,直接掌握着决定企业生存发展、关系企业灭失与否的审批大权而不受第三方监控和法律约束。基层单位小吏主要索贿方式是消极怠工“不作为”:他们明知道业主每日扛着高额房租、人工费,承受力有限,就以各种理由或拒绝受理或找借口不来现场审查,迫得企业只能千方百计疏通关系、请客送黑钱。蔡晓鹏还列举了“‘三农’转移支付”的腐败形式,其中最令人震惊的是“中介洗劫型”:“‘三农’转移”项目申报已形成社会中介、咨询大产业,报酬分为拨款额度的15%到70%。

他向《南风窗》记者分析了“大贪大腐”与“小官巨腐”背后不同的权力寻租路径。“哪些企业拿到资源,取决于掌握实权者的选择。现在更多是通过一套中介机制来进行分配。通常有一大堆的中介,他们跟审批单位有千丝万缕的联系,企业的项目申报成功则要给他们返利,便宜的是三七,贵的就是倒三七。这种权钱交易可以归纳为使人得到特殊好处的机制,以权力为中心,进行稀缺型资源的分配,大贪大腐通常在这个领域。而小官没有这种审批权,他们的权力在于‘我可以不让你活’,企业为了求生,不得不跟他进行交易。”

“大贪大腐”与“小官巨腐”背后这两种不同的权力寻租路径,对应的正是李克强总理多次讲过的改革“中梗阻”和“最后一公里”两大难题。

根据蔡晓鹏的亲身体会,企业深感头疼的小官腐败,最常发生在市场准入层面。随着改革的推进,现在准入的范围比以前宽了,但是政府的职能部门逐渐发现每设一道坎就能形成一个营利模式,当管制政策能够带来庞大利益,而整个法治结构没有对行政权有效制约的话,后果一定是变成部门叠加的行政链条,以致结成利益共同体。这种机制又与基层官员补充自己或者所在单位收入不足等需求相吻合,形成了非常稳定的趋利体制,成为“小官巨腐”的制度土壤。尤其是在“寸土寸金”的特大城市,这种牟利的数额是相当惊人的。

“最后一公里”乱象能否解决,决定了重整权力体系,净化政治生态的实现程度。本届中央政府以大规模的简政放权激活经济和社会活力。现在看来,能否打破“最后一公里”的壁垒,是改革成功与否的关键问题之一。

来源:南风窗 | 作者:张墨宁

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