邓聿文:反腐还将持续高压态势

  ·  2014-12-22

12月6日,周永康被开除党籍,移送法办。这再次说明中央的反腐决心是坚定不移的。十八大以来的中国反腐,在新领导人推进的各项大业中,成效最明显也最受大众关注和支持。对此,可以进行一个阶段性总结。

本轮反腐五大特点

本轮反腐成效显著。广义而言,腐败是对公权力的滥用,因此,评判反腐不能仅从抓了多少贪官来论——这是一个主要方面——还要看权力滥用的情况是否得到了遏制,政治和政风是否有所好转。从后者来看,比起十八大前,的确有所进步,这从人们的日常感受可以得知。

这表现在官员对权力的行使比过去要小心,各种乱作为现象有所减少,政府加强了对权力的公开和监督,官员的工作作风比过去要有好转。这些是众多制度实施的结果,但反腐在其中起主导作用。

本轮反腐之所以能取得这样的成效,与它的特点有关。

特点之一,反腐由中纪委主导,权力上收中纪委,其他反腐机构参与,这避免了多个反腐机构互相掣肘,尤其是省一级纪委遭到干预的可能。以前反腐,除非是一些特定案件或者官员级别高的案件,由中纪委亲自抓外,基本是由省级纪委来主导,这无疑会使得一些案件受到干扰。但此次反腐,中纪委不但主抓中管干部,省级以下的一些大案要案,中纪委也亲自管起来,这大大减少了地方对纪委的干预。所以,本轮反腐常常看到,一个官员上午还出现在公众场合,下午就被中纪委的人员带走接受调查了。

特点之二,既打老虎,也拍苍蝇,但以打虎为主。老虎和苍蝇之分,是以官员的权力和级别来衡量的,权大,级别高的,谓之老虎,权小,级别低的,谓之苍蝇。当然,这里的权力大小,是相对而言的。例如,发改委的一个处长,级别不高,但因为他掌握要害部门,权力很大。一般来说,副省部级及以上官员属于老虎级别,而处级以下的官员则属于苍蝇。至于政治局委员以上的,则是大老虎了。由于本轮被打的老虎很多,苍蝇就不怎么受关注了。

特点之三,重点指向周永康贪腐集团。周是这轮反腐落马级别最高的大老虎,围绕着周,从外围开始,先剪其羽翼,再直逼核心,直至将其本人擒获。因此,周先后工作和主政的石油、政法、四川等行业和地方成为腐败重灾区。之所以选择周这只大老虎来打,除了其确涉腐败外,也与周在主导政法的10年里致使中国法治倒退有关,他应该为这种倒退承担责任。

特点之四,全面出击。本轮反腐虽然打虎重点围绕周进行,但也不是其他行业、地区的老虎就不管。中纪委可谓是哪儿有虎打向哪儿。除了上述三个重灾区外,江西、山西、云南等省也是反腐重点,尤其是山西,省委常委折戟过半。

特点之五,一些制度建设也在推进。王岐山在全国政协常委会做报告时回答常委们的提问曾说,中纪委在每天公布案件,拍苍蝇、打老虎的同时,治本的系统工程已经启动。比如执行八项规定就是制度建设的一部分。除此之外,中央还在抓紧修改公务员薪酬、报销制度等,还有对裸官以及官员财产申报的有关规定等,都比过去严格。

反腐永远在路上

反腐在轰轰烈烈地展开,那么,中纪委有没有一个反腐的长远战略思考?目前的高压反腐是否能长期保持下去?反腐如何从治标转入治本?对这些问题,社会十分关注,也在观察。

从当下的反腐节奏以及王岐山在不同场合对反腐的讲话来看,中央对反腐应该有一个长远规划,但对反腐的治标与治本的时间表划分可能不是很清晰,这大概要视当时的腐败状况和程度而定。王岐山曾多次谈到,中国反腐永远在路上,这话的意思很明确,反腐不会停止,除非腐败彻底清除,因为这关系到亡党亡国问题,但这并不等于反腐的治标永远在路上,任何高强度的反腐态势,时间过长都会出问题。

王岐山设想的反腐,要达到的是“不敢”——“不能”——“不想”。所谓不敢,靠的是惩戒,不能靠的是制度,不想靠的是教育,惩戒是用来治标,制度是用来治本,教育是用来固本,三者并用,但目前是以惩戒为主,让官员不敢贪。

从王岐山的这个解释来看,本轮反腐有一条清晰的主线,用其本人的话说,治标为治本赢得时间。因此,反腐的第一阶段是治标,这也就是中央在这一阶段发起大规模反腐的原因:过去积累的腐败存量太多。在一个腐败无孔不入的社会里,必须有一场雷厉风行、声势浩大的反腐行动,先把腐败的势头压住,否则,不足以让腐败分子有所忌惮,从而为腐败的治本创造一个好的政治环境。

如果从十八大算起,治标阶段的反腐进行了两年,从效果来看,应该达到了不敢腐的目标。现在明目张胆,敢于顶风作案的腐败分子应该不多,接下来,反腐是不是还要保持和前一阶段同样的强度与节奏?社会对此存有分歧。一种观点认为,高压反腐虽有必要,但鉴于这种反腐形式的特点,在治标已经取得实效的情况下,反腐应适时启动从治标到治本的转移,从目前的重惩戒转向重预防。而时间点就在现在。另一种观点则认为,如果现在就进行反腐模式的转换,有些仓促,恐怕会引起腐败的强烈反弹,因为制度建设之功不是在短时间内可以做到的,放松反腐力度会使得前期反腐功亏一篑。

治本要从基层抓起

笔者的看法是,目前这种反腐力度至少还需保持两到三年,也即在整个王岐山任内都应对腐败保持高压态势,这一方面是因为在打下众多老虎后,需要一个巩固战果的阶段,以防老虎们联手反扑;另一方面也是要给潜在的老虎们发出信号,对反腐不应存侥幸心理,反腐只有进行时,没有过去时。两年的高压反腐虽然取得了很大成果,但要看到,这个成果是不是很巩固,是否存在反复的可能,王岐山在中纪委第四次全体会议上就透露,在惩治腐败的高压态势下,仍有一些党员干部不收敛、不收手甚至变本加厉,对这部分党员干部,就要让他们付出代价。这就发出了一个明确信号,未来的反腐力度不减。实际上,在给政协常委做反腐报告时,王岐山就已经隐约透露出了这点,他说,总书记把反腐任务交给他时,他就明白,此事要管五年,也就是说,五年内都必须保持高压态势,治病树、拔烂树,强化“不敢腐”的氛围。

但另一方面,保持反腐的高压态势不等于在具体的反腐方式方法上不可改变。在接下来的三年里,正如王岐山一再指出的,重点查处十八大后不收敛、不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部。与此同时,加大“治标为治本创造条件”的力度。治本是一个系统工程,过去两年出台的一些治本措施,如八项规定,报销制度等,严格地说,其治本意义不大,不能对腐败形成有力钳制,预防腐败,它们充其量只能算治本中的外围措施,制度治本需要出台一些能够直接针对官员权力和财产的举措,让官员“不能”贪。所以,未来三年的反腐整体上还属于治标阶段,但要加大制度建设力度,加强制度预防腐败的功能。特别对基层来说,是如此,反腐的治本,主要体现在基层。这是因为,无论强度多大的拍苍蝇,是很难将基层的苍蝇拍完的。另外,从中国的政体结构来看,基层主要是执行,目前有一种说法,反腐导致干部不作为,虽然不能将干部的不作为算在反腐头上,但这确是一种事实,而干部不作为主要表现在基层。有鉴于此,笔者提出一个观点,在目前阶段,高层治标,保持高压态势,以示反腐决心;基层治本,为反腐的制度转换做准备,并解决不作为问题。

反腐治标和治本的时间表安排,可以使每个阶段的反腐效益达到最大化。从战略本身来说,它需要一个相对清晰的时间表,分阶段推进,每个阶段有每个阶段的任务、目标和重点。这样做的好处是,目标明确,避免力量分散,从而集中有限的力量,力图达到目的。反腐作为一项战略,自然也不例外。当然,时间表也是动态的,根据实际随时调整,但每个阶段大体有一个时间进度安排。从时间表的角度看,未来两到三年仍需对腐败保持高压,同时推进制度反腐建设,集中出台一批治权和限权的制度措施,标本兼治,两者并重;之后,再用两三年时间落实和巩固制度治本,这样,反腐就能进入一种新常态。

反腐与政治改革

治标阶段的制度防腐是否能够得到进一步加强,加强到什么程度,还取决于反腐目的。如果反腐只是使官员不敢去贪,那可能就没有制度建设的动力,因为治本的制度建设是着眼于预防,要使预防起到作用,就必须对权力有真正限制。所以,名义上是为预防腐败的一些制度建设,实则具有限权特点,官员能否因为不去腐败而愿意限制自己权力,给自己套上制度枷锁,是要打问号的。从人的本性而言,不愿自我限权。要限权,就必须有更高的目标追求。因此,这里就涉及到一个问题,中央最终要利用反腐达到一个什么样的目标。

笔者认为,这个目标不应是单一目标,而是一个目标束,有短期和长期之分。具体来说,短期最重要的是利用强力反腐,尽快树立中央尤其是最高领导人的权威,即立威。要想干事,干成事,在中国目前的环境下,必须有足够的权力和权威,新领导人上台后,要想开拓新局面,就必须把自己塑造成强势领导人。反腐是一个好的切入点,能够快速建立起领导人的权威。

反腐的第二个目的,是要改变党群、干群关系,重建党的群众基础。任何执政党都需要一定的群众基础。由于社会上贫富分化的加剧,干群关系的紧张和官员腐败,导致执政党群众基础出现一定程度的动摇。在这种情况下,中央进行了以改作风为主的群众路线教育实践活动,这一活动的直接目的就是改善党与群众的关系,同时强力反腐。腐败在滥用权力的同时必然会败坏党群、干群关系,腐蚀官员,导致执政党最后失去民心。所以,反腐既能遏制腐败,也能在一定程度上改善干群关系,改善党在群众中的形象,这从群众对反腐的支持可见一斑。

反腐的第三个目的,从长远而言,也是最重要的目的,就是推进改革,特别是政治改革。中国当下的腐败,不仅仅表现为单个官员的行贿受贿这么简单,而是已经形成了集团化、官商一体化的特点,这从已经被查处的几个腐败大案得到鲜明印证。掌握国家公权力的官员将管治权力延伸到企业,企业领导则利用资本寻求政治代理人,甚至直接购买各种政治权力,双方把国家的管治制度变成一种合法的超级腐败的权力,官商一体,政治经济通吃,形成了中国社会中的一个个寡头,这就是中国当下的腐败状况,它比官员单个的贪污受贿严重得多。因为这种腐败的目的不仅仅是为了获得经济利益,还染指政治权力。故而,凡是不利于、有碍于此种腐败的,都是他们要反对的。最近十多年的改革未有实质性进展,根源就是遇到了这些腐败集团的强力抵制。它们表面上以经济寡头的形式出现,背后都有强大的政治权力保护,从这个意义上说,反腐败就是反寡头,只有将这些大大小小的寡头都反掉,改革才能取得进展。为此,没有一个强硬而持久的反腐是不可能的。

但是,如果反腐只停留在将一个个经济寡头打掉,而不是进一步改变背后的政治结构和生态,还是不够的。因为现实中的经济寡头一般都是国企,国企是一个集经济和政治权力的地方,而且还有意识形态的保护。将腐败的国企领导拿下,虽然有助于改革的推进,然而,若不改变政府管理经济的方式,改革审批和规制权,下放和取消政府不必要的权力,他们还是能够随意干预企业的。而要改革国企背后的政府权力结构,就不单单是个经济改革的内容,甚至也不是行政改革的内容,必然涉及到政治改革。没有进一步的对政治改革的推进,就不可能真正将权力关进制度的笼子。

十八届三中全会作出了全面改革的决定,对国企改革的力度还是很大。但从目前来看,国企改革的进展并不如意,很大原因在于,国企不仅仅是一个混改问题,而必须有背后的治理制度的重构跟进。四中全会作出了依法治国的决定,但真正落实这个决定,是要很长时间的。所以,反腐只停留在反利益集团,而不反背后的政治结构,将不彻底,事实上也不可能真正去反寡头;但一旦启动实质性的政治改革,又会遇到意识形态的阻扰,遇到党大还是法大等问题,如何处理它们,需要胆识和智慧。

反腐的制度建设

反腐的制度建设取决于前述反腐目的,尤其是政治改革。若政治改革的力度大,制度建设会相对完善。从应然的角度看,要使得官员从“不敢腐”到“不能腐”“不想腐”,杜绝腐败,除了加强和完善执政党党内法规的建设外,还需要加强以下几方面的制度建设。

一是严格厘清公权与私权边界,降低公权对经济社会资源的直接配置权力,压缩公权的自由裁量空间。边界以外政府无权插手,边界以内政府的运行也须公开透明。腐败滋生的一大根源是政府管得过杂过宽,政府通过审批、资格准入和价格管制等手段来调节和控制经济社会的运行,管理经济和社会活动,因此,要减少腐败发生的几率,就得削减政府权力,将一些可管可不管的事情交由市场和社会组织去行使,转变和限制政府的职能及其作用范围,科学合理地设置权力,切断以权谋私的纽带。为此,可考虑制定“重大决策程序条例”“信息公开法”“行政组织和编制法”等法律制度。重大决策程序条例要解决的是一把手权力过于集中问题、约束行政决策权;信息公开法则偏向将公权力活动公之于众、接受社会监督,需要提及的是,作为一项防范腐败的基础性工程,公职人员家庭财产申报和公示制度,既可以放在信息公开法里,也可以单独立法,但必须要尽快出台;而行政组织和编制法旨在确保按法定权限和程序行使职权,以实现“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。四中全会依法治国决定指出要加强重点领域的立法工作,上述几项法律就是强化对公权力及其运行的制约。

二是激发外部监督,用法律保障公众对反腐的参与。反腐的制度建设,既需要顶层魄力,也需要公众参与。在网络时代,技术的发展给公众提供了参与反腐的手段,现在的问题是,面对公众的反腐诉求,国家如何从制度上去满足公众的诉求,保障他们的反腐积极性。所以,有必要为民间反腐设计一套科学合理的评价和激励机制,建立一个制度平台,用法律去保障包括新闻舆论和网络在内的对权力和腐败的监督。

三是建立预算民主制度,推进预算民主,实行预算法定。预算民主指的是在预算的编制、审批、执行等整个过程体现人民的参与和决定权。政府自身并不创造财富,其整个预算资金的支出都来自于纳税人缴纳的税费。因此,如果能做到预算公开,人民有权参与预算的编制和监督,即从政府预算上卡住政府之手,缩减政府规模,以及官员对预算资金的随意支配,那么,对转变政府职能,抑制腐败会起到积极作用。

四是整合现行反腐机构的职能,进行反腐机制的创新。要遏制腐败,反腐机构本身也要改革。中国有世界上最多的反腐机构,但由于制度设计的问题,并没有使它们的作用都发挥出来。需要对反腐机构自身的职能和机制进行整合,改革权力监督体系,强化权力的制衡性,做到监督者与被监督者在利益上实现分离,只有这样,监督才有可能。按照这样一个权力制衡的逻辑,当下党的纪委受上级纪委和同级党委双重领导,这在客观上造成了对“一把手”监督难的问题,应将目前的双重领导改为垂直领导为主,纪委的人财物不受制于地方政府,将大大加强地方纪委对党委特别是“一把手”的权力监督和约束。目前这一步正在迈出。其次,将实践中被证明行之有效的一些做法固定化和制度化。这方面最突出的是中纪委的巡视制度,巡视在此轮反腐中功不可没,应该使之制度化、常态化。

中纪委书记王岐山最近说,党风廉政建设和反腐败是执政党一场输不起的斗争。面对依然严峻复杂的形势,必须穷尽一切办法反腐,做到有立场、有目标、有重点。只有努力形成一种使当权者不敢腐败、不能腐败、不必腐败的社会局面,整个社会才能清明起来、健康运转。

来源:中国经营报

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