一个慈善丑闻中的社会治理逻辑

  ·  2014-12-19

作者:才让多吉(北京感恩基金会发起人)

12月18日,中国国务院以国家最高行政机关的名义发了有关慈善发展的文件——《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》,文件中对这些年一直被广为诟病的慈善监管和不透明问题提出了具体的“要求”,虽然有关信息公开透明方面只是对现有的法律法规的重申,却表明了中国政府对当下慈善管理方面诸多问题的态度,这是国务院是最近几十年来的第一次,而这之前对于媒体报道的各类慈善丑闻,政府鲜有出面直接表态。

多年来,中国慈善公益行业的丑闻、绯闻爬满了各个媒体的新闻版面,信息不公开和不透明表面看是慈善公益行业刚刚起步,法律、监管不完善所致,仔细观察却和整个国家的社会治理手段有千丝万缕的联系。

从一个再普通不过的公益事件说起,11月媒体报道了曾获浙江省优秀慈善项目奖的金华市慈善总会下属施乐会向在其网站发布求资助信息的贫困家庭收取“置顶推广费”的问题,民政局与慈善会的“官民”关系问题再次引发社会对慈善公益组织监管体制的讨论。

面对社会公众舆论的质疑,施乐会行政主管单位浙江省金华市民政局办公室俞主任对记者说:“民政局曾经审计过,没有发现问题”。著名公益人徐永光说: “慈善会就是基金会,但又不执行基金会条例,这是法外开恩。”一个地方的慈善会的违规事件,让社会公众、媒体和政府主管部门之间出现如此之大的分歧。这与中国在社会治理方面的乱象与现实——官民不分、有法不依、公信力丧失等等密不可分。

慈善领域的“左手管右手”

两年前,媒体就曾对施乐会招募“有偿义工”从受助人接受善款抽取15%以上的“提成”表示质疑,施乐会对坚称自己是民间公益组织,无固定经费来源,需要“抽成”来维持运营。而实际上,无论是民办还是官办的慈善公益组织都可在支出善款总额10%的额度内列支行政费用。不过,施乐会并非民间公益组织,而是官办浙江省金华市慈善总会下的一个公益项目,金华市慈善总会主要领导都是公务员编制,且大部分是金华市政府现任领导。现任官员任职让官办慈善公益组织在募款时有了巨大的行政优势,也是很多民间公益组织依附官办慈善公益组织的缘由之一。

象“天使妈妈基金”、“嫣然天使基金”等都是以官办慈善为底牌,以民办慈善为外套的“官民结合”二元结构。这种结构带来的监管问题是当该慈善公益组织遭遇社会质疑的时候,其身份究竟是官办官督还是民办官督就成为一个让社会难以辨别的问题,直接影响到是其监管主体的监管结论的合法性。从财产来源看,社会公众也很难区分那些是发起人私人捐赠,哪些是公共捐赠,虽然在法律上二者捐赠的性质并无区别,不过社会公众对发起人私人捐赠显然更为宽容。

公益不是生意,公益的前提是非营利。无论是《社会团体登记管理条例》还是《基金会登记管理条例》都明确规定:非营利性组织违反国家有关规定,从事营利性经营活动情节严重的,登记机关应予以撤销登记;构成犯罪的,依法追究刑事责任,有违法经营额或者违法所得的,予以没收,可以并处罚款。

现实的情况是因财务不清,很多慈善公益组织被社会质疑“敛财”,一波未平,一波又起,官方却从不对外公布“审计报告”而只告知“审计结论”,其中也不乏荣获国家或省级慈善项目奖。一方面是媒体对此类事件紧追不放,一方面是政府对应该公开的内容羞羞答答。譬如在郭美美事件后,红十字总会高调推出“红十字会捐赠信息公示平台”,好几年过去了,没有任何信息更新,也无政府监管部门过问,而且这一平台目前在红十字会网站已经悄然下线。今年两会,媒体记者在追问李亚鹏“嫣然天使基金”问题的时候,民政部官员明确表态要给社会一个明白的结果,时至今日,也未看到审计报告的具体内容,政府回答社会的只有一个结论——“没问题”。

在社会满腹疑团的背后,实则是中国在慈善公益组织治理方面的问题,现有的法律法规对慈善公益组织“透明化”只是确定了方向和原则,而没有具体的实操办法,民政部和红十字会在处理这类问题上有了很大的弹性空间。 这也是网络爆料人周筱赟和民政系统就“天使妈妈基金”、“俨然天使基金”审计报告是否公布全文的争议所在,他们彼此唇枪舌剑的往来,事实上也是社会组织监管机构对社会公众的应对策略试验。 放大看之,正如北京大学教授张静所言:“除了维护政治权力秩序(地方服从中央)的意识形态非常清晰之外,对具体的事务如何处理并没有明确的指示”。

中国慈善为何成“怪胎”

上述例子中一个十分值得注意的现象是支付“置顶推广费”,这是完全符合商业逻辑而非慈善逻辑的行为。

根据《捐赠法》和《基金会管理条例》的相关规定,慈善公益组织有责任监督受助人将社会捐款用于帮助自己脱离困境,而不是支付“置顶推广费”、“社工支持费”、“爱心回赠”等与捐款人目的相违背的事情。慈善公益组织依靠“推广苦难”、”收购爱心”这种方式“抽成”的“吃人慈善”,不仅是任何正常社会都是不能容忍的“恶行”,也违反了国家现有的法律法规。它贬低了公众对慈善组织的正面认知,败坏了社会风气与互助机制。

这样的慈善逻辑为什么能在中国存在,而绝非个案?其原因之一是“利用市场手段来发展公益”的观点在中国“公益圈”有一大批人支持。其大意是:在慈善资源稀缺的情况下,可以运用市场手段调配资源,愿意付出更多的成本的人才是最需要获得救助的人。按照这个逻辑,公益的“市场化”配置会让善款帮助到更需要救助的人。事实上,市场配置的结果只会让善款流入愿意或有能力支付“市场配置成本”(置顶推广费)的“被救助人”手里,“被救助人”只要得到的救助“善款”大于向“组织”支付的“市场配置成本”,自己就并不吃亏,而绝大部分善款在此摇身一变为“市场配置成本”回流进“组织”的腰包。这就是互联网经营模式 “羊毛出在猪身上”逻辑在“公益创新”中的应用,侠肝义胆的公众就是这种“互联网公益创新”逻辑中的“猪”。

慈善公益的人道原则是根据人们遭遇苦难程度来安排救助顺序,而不是根据被救助者的能力来按照救助。同样,慈善公益的捐款人也是愿意帮助更需要帮助的人,而不是愿意帮助更有能力支付“市场配置成本”的人。无论在任何时候,对慈善公益救助的市场化配置都是对人道主义原则的亵渎,是对捐款人意愿的违背。

为什么一些“慈善公益组织”公开违背法律、法规的问题没有在萌芽状就被民政执法部门制止,而得以蔓延至今?这多半与民政部自己有下属的慈善会有关,他们对这种官办的组织往往管理更为宽松,也不乏法外开恩的情况,概因担忧其“严格执法”引发其它官办和民间慈善公益组织对其发出“选择性执法”的质疑。这一切,恰似一个国家政权没有建立起来的政府对其执政能力与合法性的自我怀疑,他们没有办法和高度制度化的国家一样,确保用一套统一、完整的目标和规则在社会治理中严格执行。他们更多地是在稳固其“执法权”的考量下根据社会反应来把握自己的执法力度,甚至根据社会情形的变迁来实施社会管理,也就是大家熟知的 “摸着石头过河”。

在“摸着石头过河”过程中,慈善公益组织的监管者就是要“过河”的人,慈善公益组织和社会公众就是那些“石头”,对于“过河”的人而言,他们首先要 “治理”的是让自己“过不了河”的“石头”,“群众路线”在实践中很容易被“移花接木”为谁的“嗓门大”谁就是“群众”,即中央政府指出的被“利益集团绑架”。

在这样的社会治理结构下,就不难理解打着“慈善市场化”试验幌子,经营“吃人慈善”的组织,公开违反法律法规谋取私利而毫发无伤,甚至被某些人标榜为“尝试”。虽然这些“能破格”的“实干家”让现在的公益圈很热闹,而实际上更像是“劣币驱除良币”。

当下中国,一边是“贫富差距”增大,急需慈善公益组织的介入,一边是慈善公益组织乱相横生,难以建立行业的公信力。最近,除了施乐会的“置顶费”,还有中华医学会8.2亿赞助费去向不明,以及广州红十字会数千万紧急救助金被存在银行里吃利息,而所有这一切怪现状,社会不仅看不到主管部门执法的行动,甚至看不到他们鲜明的态度。

十八届四中全会公报提出“依法治国”,实为再造国家权力。从一百多年前到现在,中国不缺少做事的办法,缺少的是综合治理一个现代国家的能力。在慈善领域也是如此,面对互联网和民间慈善公益组织的兴起,中国慈善公益组织面临的却是社会管理失效的危机,过去的理念、方法和工具已经与当下管理实践完全脱节,这其中有部门利益所致,也有社会变迁之因,这需要民政管理部门拿出胆量与勇气,否则他们面对的就不是慈善公益圈子的不满,而是整个社会。

来源:FT中文网

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