常青:中国有独一无二的“暂住证”

  ·  2012-06-12

在这个世界上,强迫本国人民购买“暂住证”,只有中国存在。这个“暂住证”现象,体现了中国的两方面问题:一个是人为造成的等级差别,主要是城乡人民的等级差别。我们都知道,中国的城乡差别巨大。改革开放后,大量的农民工湧入城市(约三亿人口),而“暂住证”的发放对象主要就是他们。从没有倒着来的现象,即大城市的人去农村,由村长强迫他们购买“暂住证”的。二是地方保护主义。一个城市的政府强迫从别的城市来务工的人员购买“暂住证”,可以提高本城市的财政收入。这个“暂住证”现象也充分体现了各级政府的官僚主义与当官做老爷的姿态。身为中国公民,在自己的国土上还要购买“暂住证”,实话说,在国际上都是个大笑话。有“暂住证”的存在,根本就谈不上什么“以人为本”。下面,我们来看这个“暂住证”的历史与功能。

1984年,深圳开始实行暂住证制度。然后从上世纪80年代中国多数大中型城市陆续实行,直到今天,一直是大多数城市对非本地户籍人口强迫实施的管理办法。暂住证经历过3种版本,最早的暂住证是多页手写的证件形式,比较容易被伪造;后来采用IC卡形式的暂住证,可以机读,内含较多个人信息,但由于成本高,制作周期长,给外来务工人员带来不便,同时在过程中,许多功能由于实际情况限制,很少发挥作用。2003年,《行政许可法》颁布后,暂住证制度的强制性失去了法律依托甚至发生抵触,暂住证成为社会学及法律学专家联合“声讨”的对象,当年少数城市取消暂住证制度。2005年,部分取消“暂住证”的城市因外来人口犯罪率反弹而恢复该制度,有些则将“暂住证”换了个说法,“居住证”应运而生,换汤不换药,成为各界人事热议的话题。2006年,深圳发布人口管理“1+5”文件,对暂住证管理制度进行改革,减少暂住证类别,降低门槛、简化程序,明确了持证人享有的权利。

2008年8月1号开始,深圳居住证制度正式实施,实施了近13年的暂住证制度正式退出历史舞台。7月31日,首批两万张居住证开始在深圳市发放。据了解,深圳市现在共有流动人口800万,预计2008年发放500万张居住证,2009年上半年前居住证发放全部完成。

但目前“暂住证”仍被大多数城市强迫外来人口购买。

申报暂住登记的对象与借口

离开常住户口所在地、拟在暂住地居住一个月以上年满十六周岁的下列人员,在申报暂住户口登记的同时,应当到当地公安派出所办理暂住证。

深圳市市公安局推居办多位负责人均坦言,人口管理部门对外来人口的“了解”不够深入,也不够灵活,“有个人来深圳了,既没有工作,也没有找工作的想法。但我们不知道他是谁,不知道他住在哪里,不知道他做什么,也不知道他什么时候离开。”有人认为,了解这些外来人员的信息,有助于治安管理。实话说,有必要对本国的每个城市外来人员这样了解吗?如果真来了罪犯,人家也不可能让你去主动了解的。这样做,只会给大量的良民带来不便,对罪犯没有任何约束力。

违反规定如何处罚?

在北京,逾期不办理《暂住证》或者暂住期满未按规定办理延期手续的责令补办并处以50元以下罚款。情节严重的责令限期离京。涂改、转借、冒用《暂住证》的处以50元以下罚款或者警告。伪造、变造或者买卖《暂住证》的处以200元以上500元以下罚款,有违法所得的予以没收并视情节轻重吊销《暂住证》。

单位或者个人容留无《暂住证》的外地来京务工经商人员居住的责令改正。并按每留住1人处以100元以下罚款,为其提供经营场所的责令改正,并按每容留1人处200元以上1000元以下罚款。

对不履行治安责任保证书规定的治安责任的处以警告,并可处以月租金10倍以下罚款?情节严重的吊销其《房屋租赁安全合格证》。

外地来京人员拒绝、阻碍公安人员执行职务的?依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚。

对“暂住证”的评价

近几年来,暂住证制度的存废一直备受舆论关注,一些专家和法律界人士对暂住证制度的弊端提出了严厉的批评。最近,河南省10名律师上书中国人大常委会和国务院,提出“中国各地暂住证及类似制度严重违反法律,应予审查撤销”。10名律师从法律的角度质疑暂住证制度的合法性。他们认为,针对外地人群办理,并且不办暂住证就不允许在本地居住,这样的规定是典型的行政许可行为,但2004年7月1日起实施的《行政许可法》没有赋予国务院各部委(如公安部、财政部等)和省级政府设立行政许可的权力,所以原来主要由省级政府发布的暂住证规定不应该继续执行。这一质疑显然是很有力量的,让人不能不佩服律师的严谨与犀利。当然,从这个角度对暂住证制度提出质疑,严格说来并不需要特别的专业知识,甚至可以说,在《行政许可法》正式实施后,暂住证制度在法律上已经失去了存在的理由,这在很多人那里已经成为一种常识。比如,早两年多前,武汉市有关负责人就明确表示,实施暂住证制度的依据与《行政许可法》相抵触,取消这一制度,在中国各大城市已是大势所趋。

作为一种应当依法废除的“旧法”,暂住证制度为什么在许多地方还能继续存在下去呢?主要原因就在于,有关方面不是从“法律”的角度来认识暂住证制度的合法性,而是从他们更为看重的“社会”的角度,认为暂住证制度继续存在具有相当的合理性。他们坚持认为,即使暂住证制度失去了合法性,其合理性也不可动摇,所以不能为了“合法”而将其一废了之;如果批评者一定要追问合法性,那么通过修改相关法律,使暂住证制度重新变得“合法”,也并非不可能之事。看来,只否定暂住证制度的合法性是不够的,还应当认真审视其存在的“合理性”。

综合有关方面为暂住证制度开列的“合理性”,不外乎“限制劳动力盲目流动”和“加强治安管理”两个方面。而在市场经济条件下,劳动力和资金、技术等资源要素一样,需要在自由流动中完成优化配置,劳动力的流动是一个动态平衡的过程,其中即便有一些“盲目”的成分,也会随着市场体系的完善而逐步消解,而勿需政府动用行政手段进行干预。所以,暂住证制度的第一条“合理性”其实是大可怀疑的———它为劳动力的自由流动人为设置门槛,的确能起到限制劳动力流动的作用,在鼓励劳动力流动的今天,这种作用根本就是不合理的,哪里有什么“合理性”可言?

至于加强治安管理,也不能成为实行暂住证制度的一条强劲的理由。一个公民来到其户籍之外的另外一个地方,无论是投靠亲友、务工经商还是旅游度假、学习研修,也无论是三年五年的“长期暂住”,还是十天半月的“短期暂住”,只要他通过一定的渠道(如他投靠的亲友、务工的单位、住宿的酒店等)向当地公安机关履行登记备案手续,公安机关就能达到掌握流动人口动态的目的。在加强治安管理的问题上,暂住证制度并不比登记备案更有效,只是在公安机关那里,两者的意义却大不相同———登记备案只是一种日常管理手段,暂住证制度却维系着一种行政权力,以及附加在行政权力之上的一系列部门利益(如收费、罚款等)。在收费、罚款和加强治安管理这两个目标中,如果认为前者很重要,那么,暂住证制度就是合理的;相反,如果认为前者并不重要,那么,暂住证制度对于治安管理的“合理性”也就不复存在了。

有专家称暂住证这个名称早已经臭名远扬了,它让人联想到“恶”的理念,把这个词替换成一个让看起来更舒服的词确实是一个进步。一字之差改得更为合理,不仅避免了人们再出现中国公民为何还要在中国的土地上“暂住”的疑问,更重要的是使外来人口享受到了子女入学、医疗、就业失业等与户籍人口基本相同的市民待遇,消除了歧视感。

也有人认为,“居住证赋予了外来人口这些权利”之说,纯粹是偷换概念。只要依附于身份利益链条的暂住证制度城乡二元体制不取消,所谓的居住证只能让外来人口换个名堂“暂住”而已。

公民只要离开自己的家乡,就会被当地居民称作“外地人”;而社会的进步和经济的发展,从某种意义上来看,应该是全民参与的过程。全民参与经济建设,必然带来人口迁徙、流动人口管理等各种问题,这是社会的客观规律。政府不应该用行政的手段干预社会的客观规律,出台限制国民正常流动的措施。

樊鸿烈律师接受记者采访时坚持认为:针对外地人群办理,并且不办暂住证就不允许在本地居住,这样的规定是典型的行政许可行为;一名中华人民共和国的公民,在自己的国度里还需要办理“暂住证”,这不符合最基本的法律精神。我在前文中说中国人在国际上是二等公民。有了这个“暂住证”制度,中国就人为地把本国人民按地缘关系划分了等级,这是极不公平的。一生下来就身处广大农村的农民们是中国的下等居民。但请大家不要忘了,这个最下等的阶层的力量也是最大的,当年建立新中国,主要就是他们的功劳。那么,他们要是不高兴了呢?

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现有1条评论

  1. 关山明月说道:

    户籍制度是封建主义的限民恶法!

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